Наблюдения върху развитието на процеса на децентрализация в българия


с. 1 с. 2 с. 3

Децентрализацията като дейност, свързана до голяма степен с участието на гражданите.

Важно е в процесите на реформа до голяма степен да участват тези, върху които реформата ще окаже най-голямо влияние, държавните служители, и тези, които най-вероятно ще се възползват от резултатите – общността. Трябва да се напомни, че промените, които следва да бъдат въведени в обществения сектор, независимо дали чрез реформиране на държавната администрация или чрез децентрализация и деконцентрация на държавата, не са в интерес единствено на политическия елит и обществената бюрокрация. Те са въпрос на основен интерес на националната общност, на обществото като цяло, тъй като се предполага, че тези промени се правят с цел подобряване функционирането на държавата, за да може тя по-добре да отговаря и възприема нуждите и стремежите на хората, т.е. в интерес на националната общност.
ВЪЗМОЖЕН МОДЕЛ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

  1. Обхват на децентрализацията или нива, които трябва да бъдат разграничени.

Следваният до този момент модел на децентрализация в България се е изразява предимно в засилване на общинската система, без междинни самоуправляващи се поднационални или регионални нива. Досега различните райони или области са представлявали само деконцентрирани звена, изпълнителен клон на политиката на централното правителство на поднационално ниво, без независими органи на властта. Децентрализацията определено не е модна тема, а представлява действителна необходимост, свързана с процеса на развитие на страните в днешния глобализиран свят. В момента в публичното пространство се представят някои аргументи относно значението и съществуването на междинно или регионално автономно и самоуправляващо се ниво.

    1. Относно формирането на регионите: видовете региони, които трябва да бъдат формирани и начинът на формиране. Въпросът за броя региони, които трябва да бъдат формирани.

Въпросът колко региона трябва да има в страната не е въпрос на вкус, местен шовинизъм, индивидуални интереси на определени политици или обикновено вдъхновение. В действителност броят и конкретното дефиниране на регионите трябва да бъде преди всичко въпрос на технически съображения, както и въпрос на технически съображения, както и въпрос на дефиниране на обществения суверенитет.

Това означава, че на първо място съществува въпросът за критерия, спрямо който ще се определи регионализацията на страната. Този критерий може да зависи от специфичния интерес на хората в националното правителство, когато те вземат решение за регионализиране: географско, административно, икономическо, по отношение на развитието и т.н. Критерият за регионализация на България би трябвало да е свързан с развитието и по тази причина първият подход към проблема за дефиниране на броя на регионите следва да бъде технически. Това означава, че трябва да се проведат изследвания за да се определи специфичната динамика, характеризираща различните области на страната, с цел дефинирането на икономически обосновани и жизнени региони

Освен това, методът на формиране на регионите трябва да е свързан с участие от страна на гражданите. Всъщност, дефинирането на териториите, които могат да бъдат организирани като региони, не приключва с техническото проучване. От почти същото значение за формирането на стабилни и устойчиви региони е процесът на участие на хората в дефинирането на регионалната културна и икономическа идентичност, сравнителните предимства и потенциалните фактори за развитие, териториалните граници, регионалния център и др. подобни. Това е не само демократичен процес, при който хората трябва едностранно да решат, в края на краищата, какъв вид региони да изградят или колко региона да формират – това трябва да представлява преди всичко възможност за представяне пред обществото на съдържанието и заключенията на техническите проучвания без те да бъдат налагани на хората, за да могат гражданите да разберат, че оформянето на регионите не е въпрос на субективни преференции или обикновен шовинизъм, а е въпрос на обективен избор.

В действителност регионалното самоуправление започва в момента, в който хората започнат да разбират, че рационалните аргументи трябва да доминират над останалите съображения при разглеждане участието в процесите на вземане на решения, които предстои да окажат влияние върху тяхното бъдеще. Но този процес на рационализиране на избора на хората няма да се реализира, ако не съществува действително участие на хората в процеса на вземане на решение относно начина на дефиниране не регионите в страната.

Общественото участие трябва да бъде фундаментална част от процеса на децентрализация. Това понякога е трудно за възприемане от страна на органите на власт, но това е така не само, защото предполага значително прехвърляне на пълномощия, но и защото е трудно и сложно за приложение и понякога забавя дейността на обществения сектор. Но опитът на различни страни показва, че независимо от трудностите и проблемите, положителните аспекти са много повече.

Необходимо е да се подчертае, че е важно да се отстоява на натиска от страна на местния шовинизъм и на някои популистки позиции, които някои политици защитават в подобни случаи и да се направи опит България да не бъде разделяна на прекалено много региони. В една страна с малка площ, каквато е България, разделянето на голям брой региони може да попречи или да блокира развитието, вместо да бъде положителен фактор. За България може би оптималният брой региони е 6.

Когато се вземе такова решение трябва да се помни, че след като регионалната структура на страната бъде окончателно дефинирана, създаването на нови региони ще бъде по-лесно от елиминирането на съществуващи преди това региони с цел създаването на по-големи региони. В този смисъл примерът с това, което се случва с общините – постоянен стремеж към разделяне на по-малки териториални единици /предимно заради незначителни и неоснователни причини/ трябва постоянно да се има предвид.

В процеса на дефиниране на регионите въз основа на критерий свързан с развитието, може да се окаже полезно прилагането на следните “десет Божи заповеди” под формата на условия, на които следва да отговарят териториите, които имат потенциал да се превърнат в нови региони:



  1. Наличие на собствен проект за развитие, разработен с активното участие на регионалната общност. Такъв един проект предполага поне следното:

    • Стратегическо планиране на целите и инструментите, представляващи волята и ангажимента на общността, за да се постигне развитие на съответната организирана територия.

    • Установяване на ефективния принос на регионалния проект по отношение на националните цели /т.е. създаването на база за пазарна икономика, повишаване на производителността, конкуренция на международните пазари и т.н./

  2. Оформяне на официален договор между националното правителство и общността на територията, която предстои да бъде организирана като регион, установяващ пътя за формиране на региона, който трябва да бъде следван, задавайки график във времето, периоди, специфични условия, икономически и други показатели, които следва да послужат за основа, върху която ще се извърши формирането на региона.

  3. Съществуване на ясна идентичност и териториално съзнание на жителите на територията, която предстои да бъде организирана като регион, с ясни и обособени исторически и културни корени.

  4. Съществуване на историческа мрежа от институции и лица, които са показали способност и опит в мобилизиране на ресурсите, предприемачески способности и умения за водене на преговори.

  5. Наличие на материално-оперативни условия /инфраструктура, съоръжения, човешки ресурси и т.н./

  6. Съществуването на значителен финансов принос от страна на звеното, което ще отговаря за финансирането на разходите за създаване на новата регионална администрация и новите регионални органи на властта.

  7. Съществуване на солидна образователна институционална мрежа в рамките на бъдещия регион /университети, институции за техническо и професионално обучение, научни центрове, неправителствени организации и т.н./

  8. Съществуване на действителна или потенциална икономическа база, която е достатъчно разнородна, за да даде възможност за извършването на процес на устойчиво развитие.

  9. Съществуване на инициативи и възможности за свързване с други пазари, особено външни пазари.

  10. Съществуване на равновесна и функционално диверсифицирана пространствена структура /населени центрове и обслужващи центрове/.

В процеса на формиране на регионитетрябва да се предвидят и някои механизми за обжалване, както и установяването на някакво звено, което да изпълнява функциите на арбитър при евентуални конфликти между даден регион и националното правителство.



  1. Относно създаването на “регионални органи на властта”.

При създаването на междинно регионално ниво трябва да се обърне внимание на твърдението, че такъв процес трябва да бъде ефективен и да включва по-конкретно създаването на “регионални органи на властта”, т.е. автономни регионални единици с демократично избрани органи на властта, на които да са дадени значителни правомощия и необходимите ресурси от всякакъв вид, за да могат те действително да са в състояние да контролират и да направляват процеса на развитие на съответната организирана територия, в общи усилия с участието на регионалната общност.

Трябва да се вземе предвид фактът, че когато политиката на децентрализация достигне до този момент на развитие, както показва опитът на много страни, най-често отговорът на дилемата от страна на тези, които вземат решения на централно ниво, е прехвърляне на новосъздадените поднационални звена на колкото е възможно по-малка власт. Обикновено се дава обяснението, че тъй като това е нова дейност за хората в регионите, на които ще бъде прехвърлена властта, и тъй като на тях им липсват управленски умения, напълно логично е да не им се прехвърлят прекалено много отговорности. Трябва обаче да се отбележи, че в крайна сметка прехвърлянето на власт е винаги белязано с известно недоверие от страна на тези, които като участници в централните органи на властта се лишават от определена част от своите правомощия. Въпреки, че съществува определена законова основа за това недоверие, доста често се установява, че такова чувство се скрива зад маската на “техническите” аргументи. Ето защо трябва да се положат усилия действителните технически ограничения по отношение на прехвърлянето на по-голяма власт на регионите да бъдат точно това и да не се превръщат в претекст от страна на някои /вземащи решения/ лица от централната власт за задържане на процеса или за намаляване на неговия обхват и степен на достигане.




  1. Относно възможна стратегия на децентрализация за България.

  1. Сценарий I: “Да се запази статуквото”.

При който не се предприемат значителни промени в модела, който се прилага в момента, а има само маргинални подобрения. Този сценарий изглежда много вероятен, имайки предвид положението с процеса на децентрализация в България. Изглежда, че чувството на хората определящи политиката е, че няма икономическо и политическо място за по-голям напредък и промени в процеса, е факторът придаващ по-голяма тежест за разработването на този сценарий.

Това обаче не означава, че сценарият не предполага никакви промени в процеса, който тече в момента. В действителност поне две области биха могли да бъдат подобрени: функционирането на децентрализираната кметска система и функциите и работата на деконцентрираните единици, особено областните управители и обществените институции и услуги.



  1. Сценарий II: “Да се започне някаква промяна в правилната посока”

Ако решението на органите на властта е, че съществуват някакви условия за придвижване напред на процеса на децентрализация към нещо по-значително /като възможно региониране на страната/, но че първо трябва да се създадат известни условия и че затова процесът трябва да се движи доста бавно, тогава е налице току що описания сценарий.

Този сценарий се нуждае от ясна представа за преследваните крайни цели, в смисъл на дълбочина, размах и обхват на процеса, т.е. необходима е малко или много разработена политика и модел на централизация, които да се следват. Следователно, става въпрос не колко да се развие модела, а докъде да напредне, или кои негови аспекти или компоненти могат да бъдат приложени при дадените условия.



Приема се, че въпреки че съществува решение за региониране на страната и за създаване на регионални органи на власт, все още няма закон за прилагането на тази политика. Затова задачите, които трябва да се реализират, са свързани с подготовката на условията за такъв един напредък в близко бъдеще, когато законът ще бъде налице.

  1. Да се засили системата на общините

От гледна точка на системата на общините, освен по-малките или по-големи подобрения, които могат да се предприемат по отношение на управлението и работата, в перспектива съответните аспекти на промяната за една по-дълбока и значителна децентрализация, могат да бъдат:

  1. Да се даде на общините по-голяма автономия особено по отношение на ресурсите, както от гледна точка на генерирането им, така и на използването им, дори и да са оскъдни. Тук става въпрос не само за количество, а най-вече за качество, т.е. от гледна точка на генерирането, въпросът е колко пълномощия да се дадат на местната администрация за създаване на собствени данъци и такси или да се определи нивото на някои съществуващи данъци в съответствие с минималните и максимални параметри поставени от МФ, както и как да й се окаже подкрепа за подобряване на тяхната събираемост /кадастри, информатизация, намаляване на възможната корупция и т.н./. От гледна точка на използването, въпросът е да се дадат на общините голям кръг от възможности за да решават сами как да ги разпределят, с единственото задължение да информират компетентните национални органи за своите решения.

  2. Да се увеличи сумата на наличните ресурси на общините за инвестиционни проекти. Това увеличение може да стане чрез различни и допълнителни механизми:

    • Предоставяне на повече финансови ресурси.

    • Подобряване възможностите за достъп и вземане на решения на общините по отношение на онези национални секторни фондове, които са предназначени за програми и проекти от местно значение.

    • Подобряване достъпа на общините до международното сътрудничество, където съществуват редица фондове /възвращаеми и невъзвращаеми/ предназначени за развитие на общността или общините.

  3. Да се стимулира ориентацията към развитие на кметовете, общинските съвети, публичната администрация и обществените организации, т.е. да се стимулира идеята, че съществуващите проблеми не са само въпрос на отговорност на правителството, а и техни собствени, че само истинско и поддържано развитие, дори на тяхна територия, местна или регионална, може наистина да доведе до трайни и солидни решения на такива проблеми.

Много често на местно ниво съществува една доста консервативна практика, в смисъл, че хората както и органите на властта от десетилетия са свикнали да търсят от правителството решение на местните си проблеми. Освен това те го правят по типичния подход на “списък за супермаркета”, просто изброявайки едно след друго многобройните си искания. Затова е много важно да се преодолее тази държавно ориентирана и зависима култура чрез насърчаването на различни инициативи.

Една много важна инициатива в тази сфера е общественото участие и затова трябва да се задействат някои механизми в този смисъл, подготвяйки по-напредничави форми на общественото участие, които могат да се прилагат в един бъдещ пълномащабен модел на децентрализация.



  1. Да се въведат някои форми на по-голяма координация или асоциативни инициативи между общините от една и съща област, особено по отношение на инвестиционни проекти за развитие.

В този смисъл, има два възможни механизма. Първият, да се позволи създаването на асоциации от общини, които имат подобни обществено-икономически реалности, позволяващи реализирането на някои проекти с по-голям икономически и социален обхват. Или възможността за обединяване на ресурси, с цел наемане на частна техническа помощ за различни проекти, които самостоятелно, работейки всеки сам за себе си, не биха могли да получат.

Вторият е юридически да се разреши на общините официалното създаване на “корпорации за развитие”, като полу-публични единици, в които кметствата могат да развиват смесени инициативи за развитие заедно с частния сектор. /опит в това отношение може да се вземе от Чили/




  1. Да се организира по-добра териториална организационна съгласуваност на обществения сектор и да се заздравят деконцентрираните единици.

Както бе вече посочено по-горе, напредъкът в деконцентрацията на министерствата и обществените институции, в голяма степен може да бъде важно допълнение към процеса на действителна децентрализация, или съпътствайки го по някакъв начин подготвяйки условията за осъществяването на такава децентрализация, особено ако моделът включва регионираране на страната.

Затова при сценарий, при който няма да бъде дадена пълномащабна децентрализация, но при който ще се осъществи известен напредък в тази насока, се препоръчва допълнителен тласък към политиката на деконцентрация на обществените институции.



а./ Правейки това, обаче трябва да се направи опит за по-голяма териториална организационна съгласуваност в обществения сектор. В този смисъл могат да се приложат следните мерки, особено в сферата на реформата на публичната администрация /още една причина здраво и плътно да се координират и интегрират и двете, политиката на децентрализация и политиката на административна реформа/:

    • Да се проведе организационно проучване на различните министерства и обществени институции, за да се определи възможността за прилагане на общ модел за тяхното териториално деконцентриране. Това ще позволи по-добра координация на тяхната дейност във всяка организирана територия или регион на страната, между тях самите и с местните или регионални органи на власт. С други думи разнообразната териториална деконцентрирана организация от различни обществени институции трябва да престане да съществува, освен ако естеството на дейностите извършвани от дадена институция, не правят невъзможна или нефункционална такава териториална хомогенизация.

    • Териториално да се реорганизират министерствата и обществените институции, особено на нивото на бъдещите региони.

    • Да се упълномощят деконцентрираните единици с нови компетенции. Например, може да се направи опит да се създаде институцията на регионалните шефове или главните обществени институции, упълномощени да вземат решения по редица значими задачи и въпроси, без тези решения да се предават, а просто да се дава информация за тях на по-високите национални институционални ешалони.

  1. Да се започне изграждането на гръбнака на системата за поръчка на публични инвестиции

За да се напредне в бъдеще към една напълно децентрализирана държава, в която няма да има само прехвърляне на компетенции и ресурси към автономни поднационални единици, но и прехвърляне, което ще осигурява финансова отговорност, трябва да се въведе “национална система за публични инвестиции”. В действителност такава система трябва да бъде създадена, дори и въобще да няма процес на децентрализация. Но тя не може да небъде създадена, ако ще се въвежда процес на ефективна децентрализация. Важно е наистина една такава система да функционира, тъй като нейната работа не само ще спомогне за въвеждане на ред и система в публичните инвестиции по линия на целия обществен сектор, но тя ще въведе и по-голяма степен на финансово здраве. А от гледна точка на децентрализацията, подобна система представлява огромна помощ, като става и важен инструмент за стимулиране на отговорно обществено участие в обществените дела.



  1. Сценарий III: “Да променим всичко”

Този сценарий се базира на предположението, че правителството е решило да приеме процеса на децентрализация и съответния съпътстващ процес на децентрализация. Конкретно приема, че ще се създадат нови междинни единици, като регионалните органи на власт и че около тази ос ще се поръчат не само следващите фази на политиката на деконцентрация, но и политиката за развитие на страната и нейните региони.

Базирайки се на международния опит на страни със средни нива на развитие може да се каже, че един процес на ефективна децентрализация в действителност е най-важната стъпка към възможността те да станат развити страни, подходящо интегрирани към глобалния свят. Този сценарий е полезен за България.

В този сценарий се предлага временен екип съставен от министъра на РРБ и министъра на държавната администрация да направи предложение на министър-председателя и Министерския съвет за желания процес на децентрализация на страната. В такова едно предложение трябва да се включат политически пътеводител, както и фазите, които ще се следват при прилагане решението на министър-председателя и МС по този въпрос. Това предложение трябва да бъде много добре изготвено и трябва да вземе предвид всички аспекти и което да се опита да даде предполагаемия и солидно обоснован отговор на загрижеността на властите във връзка с децентрализацията, т.е. предложението не трябва да е само технически обосновано, но и политически жизнеспособно.

След като правителството вземе решение по въпроса, същият временен екип трябва да направи внимателно планиране за неговото приложение. В действителност временният екип ще бъде този, който ще състави специализирания екип от представители на различните министерства, а той от своя страна ще разработи цялостно предложение за трите реформи, които са в действие: преструктурирането на икономиката, реформата в държавната администрация и реформата за децентрализация и най-вече за последните две.

Задачата ще бъде по-лесна, ако се постигне по-скоро консенсус между хората определящи политиката по отношение необходимостта от процес на ефективна децентрализация и за нейната концепция и характерни черти: обсег, дълбочина и обхват за страна като България, в този етап от нейната история. Когато този оперативен план бъде готов и се създадат институционалните механизми, могат да се стартират и различните процеси.

м. юни 1998 г.

Схема № 1



ПЪРВОПРИЧИНИТЕ” НА ДЪРЖАВНАТА РЕФОРМА/ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ /ИЛИ НЕОБХОДИМОСТТА ОТ ЦЯЛОСТЕН ПОГЛЕД ВЪРХУ СТРУКТУРНИТЕ ПРОМЕНИ И РЕФОРМИ/
ЦЯЛОСТНОСТ НА ПОЛИТИКАТА НА СТРУКТУРНА ПРОМЯНА И ДЪРЖАВНИ РЕФОРМИ


1 Херман Кореа Диаз – консултант на Програма на ООН за развитие, бивш министър на регионалното развитие в Перу




с. 1 с. 2 с. 3

скачать файл