Наблюдения върху развитието на процеса на децентрализация в българия


с. 1 с. 2 с. 3

Контекстуалния сценарий

Той е резултат на два много съществени процеса, които се провеждат в повечето страни: процесът на външно отваряне, двигателна сила на който е глобализацията и вторият процес, този на вътрешното отваряне, който същевременно се развива вследствие на децентрализацията. Първият процес е предимно икономически по своята същност, а вторият процес е политически.

Зад глобализацията стоят два основни елемента: микроелектрониката – една технология, която прави глобализацията технически възможна; и новият международен политически ред, характеризиращ се с “политическа еднополярност”, “икономическа многополярност” и “отворена регионализация” / което означава разнообразие и едновременност на търговските споразумения между страните в определен район на света /.

“Външното отваряне” на една страна, което може да бъде измерено чрез определени показатели, се извършва с цел националният износ да се вмести в две ниши на международната търговия: нишата на модерното ниво и нишата на конкуренцията. За да се влезе в първата ниша е необходимо да се продават стоки и/или услуги с високо съдържание на технически прогрес /нещо, което обикновено се измерва чрез относителния дял на добавената стойност в крайната цена/. Да се влезе във втората ниша означава да се продават продукти и/или услуги с капацитет за систематично разширяване на пазарното участие в сегментите на тези продукти и/или услуги.

Много важен ефект на глобализацията се наблюдава в политическата сфера и в световната политическа география. В конфигурацията на големите икономически блокове /напр. ЕС/ има постоянно отслабване на националната държава и укрепване на структури, които съответстват на наднационална квази-държава. Паралелно на това се наблюдава засилване на градовете и регионите, които се превръщат в нови участници в международната конкуренция за капитали, технологии и пазари.

Зад децентрализацията, т.е. зад силата, която движи политическия процес на вътрешно отваряне, е възможно да бъдат разграничени 4 елемента, които заедно създават по-благоприятна среда за децентрализацията:


  • Научната и Технологичната революция и нейното влияние върху индустриалната производствена система, върху комуникациите и транспорта. Революцията създава “нова индустриална география”, подпомагана от миниатюризацията, от преместването на големите по размери икономики “към задната част” на производствената верига и от възможността производствените процеси да бъдат разделяни по фаза и място на извършване, без това да е за сметка на рентабилността и ефективността. Тази модалност изисква от предприятията да преминат от система на централни решения към други видове деконцентрирани и/или децентрализирани системи за вземане на решения.

Тази революция предизвика доста важни промени в областта на комуникациите чрез изключително сложните и ефективни технологии за пренасяне на говор, данни и изображения, както и чрез значително понижаване на разходите, като всичко това е от решаващо значение за процеса на международна икономическа интеграция и за глобализацията изобщо.

В областта на транспорта имаше редица технологични и организационни нововъведения в различните видове транспорт, които доведоха до значително понижаване на транспортните разходи. Всички тези промени създадоха организационна среда, която е по-благоприятна за децентрализираните системи за вземане на решения.



  • Процесите на трансформиране на държавата, които протичат в почти всички страни и които по пряк или непряк начин създават децентрализирани условия. Под това название съществуват едновременно 2 съвременни необходимости: необходимостта да бъде променена държавата като регулиращ механизъм за режима за натрупване на капитала и необходимоста да се даде власт на различни органи на гражданското общество.

  • Децентрализацията се стимулира като универсална мегатенденция от искането на автономия от страна на все повече организации на териториална основа, съществуващи в гражданското общество на много страни. /Такива искания, когато се базират на дълги исторически неразрешени етнически и религиозни конфликти могат да завършат с разпадане на самата национална държава/.

  • Децентрализацията е свързана с приватизационните тенденции, които са силно вплетени в съвременните модели на икономическа политика, които доминират в повечето страни на света. Когато бъдат приватизирани производствата на стоки и услуги, независимо от обосновката на приватизационния акт броят на лицата, които вземат независими решения нараства в съответната икономическа и социална система и следователно по този начин се извършва преразпределение на властта. Поне от гледна точка на икономическата теория, това означава по-голяма децентрализация.

Във връзка с този контекстуален сценарий най-накрая е необходимо да се добави, че вече не е възможно една страна да претендира за конкурентноспособност, ако има централизирана структура за вземане на решения. Ето защо въпросът за децентрализацията се появява в центъра на дебата от чисто макроикономически съображения. Това със сигурност е една нова ситуация.

Вътрешното отваряне на една страна също може да бъде измерено чрез различни показатели. Вътрешното отваряне цели хората да бъдат поставени в две ниши: нишата на справедливостта и нишата на участието. С други думи, въпросът е свързан с опита да се разделят приходите – получени вследствие точно на външното отваряне – по по-справедлив начин, в сравнение с миналото, както и да се даде на хората по-централна роля в определянето на съответните политически опции във всеки териториален мащаб.

Новият контекстуален сценарий изправя териториалните власти /регионални, областни, местни/ пред двойно и значително предизвикателство: как да помогнат на съответните територии да заемат място в нишите на конкурентноспособността, модернизацията, справедливостта и участието на гражданите.

Отговорът на този въпрос води до задаването на друг въпрос: Коя териториална конфигурация е по-адекватна за постигане на тези цели? Коя конфигурация дава по-големи възможности за успех?



  1. Стратегически сценарий

Що се отнася до мениджмънта на регионалното развитие, в рамките на двойното предизвикателство, пред което са изправени местните власти, днес често се говори за региона като за квази-държава. Тази концепция поставя на първо място въпроса за политическата власт, т.е. политическото измерение на регионалното развитие. В действителност трябва да се разбере, че страната фактически представлява една “система”, в която има отношения на “доминиране” и “зависимост” между различните региони или области, които конфигурират националната територия. Една такава “система” има структура на политико-административно управление, Дъражавата, от която се очаква да “оптимизира” “резултата” от системата. За да се постигне това /т.е., да се постигне възможно максимален икономически растеж за страната като цяло/, някои части на “системата” /напр. някои региони/ трябва да бъдата оптимизирани, докато други остават на ниво под оптималното. Това става възможно поради съществуването на различни форми на доминиране вътре в “системата”.

Тези форми на доминиране в една регионална система понякога имат количествен характер /те просто стават пречка за регионалния икономически растеж/, а в други случаи имат качествен характер /растежът се стимулира, но полезните резултати задоволяват предимно интересите на доминиращия регион, а не интересите на хората в подчинените региони/. Това означава, че основният проблем за всеки регион, който иска да ускори своя растеж или да направи опит за качествен скок към развитие, е как да се разрушат връзките на доминиране. Това означава, че такъв регион трябва да натрупа политическа власт. Това се извършва чрез 2 процеса:



  1. Чрез прехвърляне на политическа власт на регионите, в рамките на национална политика на децентрализация;

  2. Чрез създаване на политическа власт, което се постига чрез политически консенсус, социални договори, култура на сътрудничество и възможността за колективно създаване на проект за развитие на региона. Това е значението на регионалния политически проект като средство за създаването на политическа власт.

Концепцията за региона като квази-държава води до необходимостта от съществуването на политическо разбиране за регионалното развитие, което от своя страна изисква адекватно разглеждане на социалната структура на региона и на начина, по който функционира неговото общество. Ако бъде приета идеята за региона като квази-държава, тогава ще е необходимо да се признае необходимостта от даване на известна автономия на регионите, което би позволило на регионите да определят своята собствена административна структура, без да е необходимо да повтарят или да копират административните структури на централната власт.

Освен това, в сферата на мениджмънта на регионалното развитие, често се говори за региона като квази-предприятие. Тези, които предлагат тази концепция, имат предвид пренасянето в сферата на регионалния мениджмънт на някои процедури, характеризиращи стратегическото планиране, което се прилага от големите корпорации. В този ред на мисли се предлага всяка териториална власт да разработи стратегия /като част от регионалния политически проект/, която да отговори на 4 основни въпроса:



  • Какво да се произвежда и къде да се продава? Изборът на производствен профил за един регион трябва да вземе предвид развитието на сравнителните предимства – по отношение на динамиката или конкурентноспособността – които евентуално притежава един регион, което в същото време изисква закриване на дейностите, които не са конкурентноспособни на национално или международно ниво. Що се отнася до въпроса къде да се продава, необходимо е постоянно да се провежда проучване на пазара и да се разработят маркетингови системи, които биха позволили да бъдат открити подходящите пазарни ниши за продуктите от региона.

  • Какви проекти да се разработят и как да бъдат финансирани? Първият въпрос предполага наличието на “банки проекти” в допълнение на регионалния профил на предпочитаните производства, който трябва да е на разположение на потенциалните инвеститори. Финансовите проекти трябва да използват съществуващите днес различни механизми на финансово инженерство, като напр. лицензиране, асоциации на общи гаранции, факторинг и др. подобни.

  • Какви са наличните човешки ресурси и как могат да бъдат използвани? Започвайки с избрания за региона производствен профил и с достатъчно знания за качествените характеристики на населението в региона, трябва да бъдат предприети програми за ускорена квалификация на населението в региона. При изпълнението на тази задача е много важно да се установят отношение на сътрудничество с регионалните власти и с регионалната академична и образователна система.

  • Какъв е “корпоративния имидж” на региона и как може да бъде лансиран? Както е известно, в схемата на регионалното развитие има нови регионални участници, които навлизат в международната конкуренция в областта на капиталите, технологиите и пазарите. Ето защо за тях е изключително важно да изградят регионален корпоратевин имидж, който да ги показва пред националните и международните пазари като единен, цялостен и лесен за идентифициране израз на региона, а не просто като съвкупност от отделни дейности, развиващи се в определена територия на страната. Промоцията на един такъв имидж трябва да използва всички известни средства, които са подходящи за тази цел: Демонстрационни пазари, мероприятия, аудио-визуални материали, уеб-страници в Интернет, постоянни изложбени зали, служби за бизнес промоция и др.



  1. Политически сценарий

Разработването на политическия сценарий на регионалното развитие започва от пресечната точка на 2 процес: модернизацията на държавата /от териториална гледна точка/ и новите функции на териториалните органи на управление. За да имат регионалните органи на властта успех в усилията си в областта на развитието важно е модернизацията на мениджмънта на ниво регионални власти да бъде част от подобен процес на ниво “национална държава”. Регионалните власти могат и трябва да постигнат голям напредък в модернизацията на регионалните и местните обществени услуги, структурите на управление и администриране и моделите на управление на регионалното развитие, без да необходима модернизация на държавата на национално ниво. Но за да може такова развитие на модернизацията на регионите да постигне изцяло желания ефект и да подобри техния потенциал за развитие и тяхната конкурентноспособност, от решаващо значение е такива процеси да се развиват успоредно с модернизация на държавата.

За съжаление обаче, въпросът за модернизацията на държавата обикновено се редуцира до чисто технократично разбиране, което свързва този процес с аспекти като напр. осигуряването на информация, процедурната ефективност, администрирането на персонала и др. Рядко сме свидетели на по-изчерпателно и по-сложно разглеждане на въпроса. Въпреки доказателствата за нарастващото значение на въпроса, идеята за модернизация на държавата от териториална гледна точка често липсва.


Съвременната държава притежава следните характерни черти:

  • Тя разбира своята собствена териториална системна структура;

  • Тя е “интелигентна”, т.е. тя е децентрализирана и организирана в мрежа;

  • Тя разбира връзката между национални цели и ролята на територията;

  • В резултат на това тя може ясно да посочи приноса на всеки регион или територия за всяка отделна цел;

  • Въз основа на последната точка, тя може да разработи сценарии за бъдещето на териториите;

  • С такава информация, тя включва териториалността в националния политически проект;

  • Тя се приема за институция, разположена в две сфери: националната държава и съвкупност от регионални квази-държави;

  • Тя приема разнообразието и следователно допуска и стимулира гъвкавостта в управлението и административните структури;

  • Тя включва бързината при характеризиране на регионалните квази-държави и подкрепя съществуването на системи за информация и анализ на връзките;

  • Тя установява минимална нормативна рамка, за да улесни гъвкавостта;

  • Тя стимулира – в структурата на регионалните квази-държави – появата на творческо въображение и две нови функции: политическо регулиране и социално оживление;

  • Тя се приема за “териториална” държава, която е способна да провежда териториално регулиране, както и политическо регулиране.

Една конфигурирана по този начин държава може да действа по функционален начин с цел извършване на желаната модернизация и достигане на съвременно ниво на териториалните правителства. За да бъдат истински “правителства”, регионалните правителства не трябва да бъдат само обикновени дистрибутори на ресурсите, които са им прехвърлени от националното централно правителство. В този смисъл, освен обикновения мениджмънт на регионите, от всяко регионално правителство се очаква да изпълнява следните 2 задачи:

  1. Първата задача има политически характер: регионалното управление, което се изразява в систематични и постоянни процеси на договаряне “в посока нагоре” /основно с правителството и с други външни агенти/, “в посока на страни” / с останалите съответни регионални участници и посредници/ и “в посока надолу” / с общините и другите участници от социалната база/.

Договарянето “в посока нагоре” придоби неочаквано голямо значение. С развитието на глобализацията се увеличава и пространствената мобилност на капитала – както национален, така и транснационален, като все по-голяма част от инвестициите, локализирани в определен регион, се допълват и от излишния регионален капитал. Ето защо е важно да бъдат засилени регионалните компетенции за договаряне.

В същото време, основното средство за договаряне “в посока нагоре” е регионалния проект, при подходящо ниво на консенсус. Такъв един проект в действителност е резултат от способността на регионалното правителство да преговаря “в посока настрани” или “в посока надолу”, т.е. от неговите възможности да привлече гражданското общество и от неговото въображение, с помощта на което да обоснове това чрез предизвикателството, свързано с обединяването около идеята за съдбата на региона.

За да бъдат изпълнени тези задачи по подходящ начин очевидно е необходимо да има професионализъм от страна на регионалната администрация – обект на общо усилие на обществения и академичния сектор – и изготвяне на регионален проект.Последното би позволило, например различните инвестиционни проекти да бъдат оценявани не само във връзка с техните вътрешни достойнства, но и според техния принос към проекта за регионално развитие. По този начин обществените ресурси ще бъдат използвани по един икономически по-резултатен и социално по-ефикасен начин. Това е така, защото една такава оценка дава възможност да се въведат допълнителни социални и политически – т.е. в полза на по-бедните и по-уязвимите региони – критерии за оценка, извън чисто техническите и икономически критерии, които по своята собствена логика, са склонни да съдействат на регионите с по-висока степен на развитие или на регионите, които са по-богати на различни видове ресурси.


  1. Втората задача е свързана с оживлението, което от своя страна предполага систематичното и постоянно изпълнение на 2 функции:

  • Функцията на катализатор, способен да предизвика синергетични процеси, започвайки от постоянния контакт с отделните агенти;

  • Информационната функция, способна да събере, обработи и преструктурира /по отношение на проекта за развитие на самия регион/ огромния поток от информация, достигаща до агентите на развитието в региона, които сами не могат да изпълняват такива задачи; по този начин регионът осигурява полезна и използваема информация, за да намали несигурността по отношение на решенията и разходите, свързани с транзакциите, както и за да помести траекторията на решенията в стратегическата рамка.

Засилващата се функционална специализация на регионите, /която надхвърля традиционната секторна специализация/ лиши много региони особено по-периферните, от болшинството ключови функции, необходими за иновациите. Според няколко изследвания, важните компоненти на регионалните мрежи са следните: институциите за образование и обучение; изследователска дейност и разработки; консултантски фирми в областта на администрацията и технологиите; рисков капитал; работен капитал; и преди всичко функциите, свързани с вземането на решения на местна основа.

Вторият начин на проявяване на функцията “оживление” е в процеса на разпространяването на информацията по структуриран начин, за да се намали несигурността и да се даде възможност дейността, свързана с вземането на решения от цялата съвкупност от съответни регионални участници, да намери своето място в регионалния проект. / често срещаната липса на капацитет за разпространяване на информацията в регионите не им позволява да тълкуват адекватно, например смисъла на данните по отношение на регионализирания БВП. Ако регионите можеха да правят това, те биха знаели какво е значението на междусекторната производствена структура, от една страна и националната конкурентноспособност на производствените сектори, от друга страна в динамиката на регионалния растеж, което е основна информация/.

Развитието на една организирана територия или регион зависи от съществуването, формулирането и насоката на 6 елемента, които обикновено присъстват във всяка организирана територия: участници, институции, култура, процедури, ресурси и среда. Тези елементи взаимодействата помежду си и това става по компактен или дифузивен начин, по случаен или по структуриран и интелигентен начин. Развитие има тогава, когато взаимодействието е компактно и когато е интелигентно свързано чрез колективен проект или чрез регионален политически проект.

По отношение на участниците, съществуват индивидуални, корпоративни и колективни участници. Индивидуалните участници в гражданското общество могат да бъдат индентифицирани чрез списък на лицата, които имат власт и влияние по силата на своята позиция. Това дава възможност да се разбере каква е регионалната структура на властта и представлява полезна информация, с която може да започне подготовката на един регионален проект.

Корпоративните участници /синдикати, организации на предприемачите, студентските организации и т.н./ могат да бъдат идентифицирани по-лесно.

Колективните участници са регионалните социални движения, които е възможно да съществуват или да не съществуват, в зависимост от конкретните обстоятелства в съответния регион; понякога те съществуват обединени точно около искането на определена територия да стане истински регион.


В ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В различните части на този материал е представен общ анализ на значението на регионалното ниво в процеса на децентрализация, както по причини свързани с целта да се засили демокрацията и да се подобри ефективността на мениджмънта на обществения сектор, така и по причини свързани с действителната динамика на процеса на неизбежното интегриране на националните икономики в глобализираните международни пазари и икономика.

Дали България ще се регионализира или не и какви и колко региона трябва да бъдат създадени зависи само от решенията, които българските власти и общество могат да вземат. Но на сегашния етап на развитие по пътя на реформите в България е необходимо да се вземе решение по отношение на нивата на децентрализация, които българската политика и модел най-накрая ще разграничат. Прилаганият понастоящем модел разграничава националното и общинското ниво. Но все още не е взето решение относно възможността да се създаде едно междинно, поднационално ниво, изградено от поднационални звена – региони или окръзи.

НЯКОИ ДРУГИ ВЪПРОСИ



  1. Някои хора считат, че започването на процес на дефиниране на регионализацията на страната в този момент, когато страната току-що е започнала да излиза от икономическата криза и да постига известна социална и политическа стабилност, може да окаже значителен проблем или да предизвика отстъпление от постигнатия напредък. Аргументите пред този въпрос или съмнения са следните:

  • Изграждането на междинни нива в рамките на процеса на децентрализация е просто въпрос на време, тъй като съществуват структурни тенденции, които неизбежно ще доведат до този процес. Ето защо може да се твърди почти без страх от грешка, че по някое време България ще трябва да се изправи – с развитието на пазара и с напредването на децентрализацията – пред необходимостта от взимане на решение за регионализиране на страната и за разработване на стратегии за регионално развитие, за да се подобри интегрирането в международните пазари и за да се подпомогне собственото национално развитие.

  • Задълбочаването на процеса на децентрализация в България чрез създаване на нови звена на междинно ниво не е проблем за икономическата стабилност и растеж на социалната и политическа стабилност, а представлява по-скоро компонента на решението на тези проблеми и предизвикателства. Освен това децентрализацията има конкретно демократично значение и резултат, откривайки възможности за участие на хората и едновременно с това позволявайки да се постигне по-добро качество на работата на обществения сектор при осигуряването на социалните услуги, от които хората имат голяма нужда. И двата аспекта на децентрализацията в действителност допринасят за създаването на по-добра социална и политическа среда, на по-стабилни механизми за канализиране на социалното недоволство или неудовлетвореност, намалявайки социалния и политическия конфликт. Към това следва да се добави и фактът, че структурните икономически реформи, въпреки че като цяло са положителни, имат определена социална цена, която може да е значителна за някои сектори на производствената структура или за някои региони или области на страната. Ето защо наистина става изключително важно да има институционализирани механизми на участие на общността на различни нива в обществото и на националната територия, за да се канализират социалните искания и евентуалната неудовлетвореност.

  • Децентрализацията с всичките си компоненти – включително обхвата и нивата, социалната област на действие и т.н. – е тясно свързана част в сложната система от тенденции, схеми, процеси и механизми от различен характер, при различните връзки и взаимни зависимости помежду им. Това означава, че при провеждане на политика и модел на децентрализация, специфичните компоненти на тази политика и модел, разграничените етапи, включените във всеки отделен етап елементи и т.н. не са без значение за бъдещия ход на цялостния процес. Към това трябва да се добави и фактът, че децентрализацията, както вече бе споменато, е диалектически процес, което означава, че има определени последствия – като например появата и засилването на нови участници в сферата на властта, нова динамика на властта и т.н. – които, от своя страна, оказват обратно влияние върху процеса, като постоянно го променят.

От всички тези разглеждания може да се направи важен извод: че решенията за цялостния процес, които не са формулирани своевременно, в самите първоначални етапи на процеса, могат да се превърнат в непреодолима пречка, когато се направи опит това да се извърши по-късно, по време на процеса на децентрализация. Конкретно това означава, че ако решението за създаване на междинно ниво на децентрализация не е включено в дневния ред на политиката и модела на децентрализация още в самото начало, по-късно може да се окаже много трудно това да се направи в хода на процеса, когато някои нови реалности /т.е. разпределението на властта и на ресурсите/ вече са се консолидирали.

  1. Някои хора изразяват своето опасение, че ако бъде създадено някакво междинно ниво, получените по този начин региони могат да се превърнат просто в едно допълнително тромаво, бюрократично и авторитарно звено, което още повече ще усложни и без това трудната връзка между общините и националното централно ниво на управление. Това опасение се споделя предимно от кметовете, които често си спомнят за подобната роля, която изпълняваха окръзите по време на предишния режим преди 1990 г. Аргументите в отговор на това съмнение са следните:

  • Трябва да се има предвид, че сегашният демократичен режим няма нищо общо или не би трябвало да има никаква прилика с предишния комунистически режим, който бе изключително централизиран и авторитарен. Окръзите и всякакви “децентрализирани” звена при режимите от този вид имат основна функция да подобрят степента на контрол на централното правителство над ешелоните от по-ниско ниво в обществения сектор и общността, т.е. не се прави и най-малък опит за някакво преразпределение на властта, а тъкмо обратното. От друга страна, при един демократичен режим, важно значение и цел на децентрализацията е преразпределението на властта на държавата не само в рамките на административната структура, но и в цялата общност, на социално и териториално ниво. Ето защо звената на междинно ниво в процеса на децентрализация са просто нови възможности за участие на общините, т.е. за задълбочаване на демокрацията на ниво “обществена база”.

Различен е въпросът, обаче в страна като България, която следваше толкова усърдно съветския модел, в която сред важни сегменти на обществото все още не е изчезнала централистичната, държавно-зависима бюрократична култура и където провеждането на процес на децентрализация се сблъсква със сериозни трудности, породени от такива остатъци от миналото. Но това определено не е трудност или проблем, присъщи на децентрализираните звена като такива, независимо дали на местно или на междинно ниво. Това е повече фактор от контекста /исторически, социален, културен, политически/, в който политиката и моделът на децентрализация предстои да бъдат реализирани. Ето защо отчитането на съществуването на такъв културен фактор трябва да бъде постоянна компонента на стратегията на осъществяване на политиката и модела на децентрализация. Това може да предполага конкретното и целенасочено провеждане на съвкупност от разнообразни програми и инициативи, насочени към промяна на ценностите, отношението и поведението, поддържащи такава една култура, като вместо нея следва да бъде създадена нова култура, която да е функционална за един демократичен режим в състояние на пълна еволюция.

Трябва да се признае обаче, че дори и да се отдели достатъчно внимание на този културен фактор при разработването на политиката и модела на децентрализация, все още ще съществува известна степен на възпроизвеждане на бюрократичното централистично отношение и поведение сред хората, които ръководят звената от междинно ниво, в този случай просто от съображения за власт или поради интереси. Последните може да са свързани със самите хора в административните структури на междинното ниво или може да са част от динамиката на апроприация на власт от страна на тези, които са имали преди това власт в общността на местно или регионално ниво. И двете възможни ситуации изискват различни коригиращи действия, като е необходимо да бъдат разработени и приложени механизми, за да бъдат тези ситуации избегнати или успешно решени.



  • Трябва сериозно да бъде разгледан фактът, че най-доброто противодействие срещу появата или развитието на бюрократично, централистично ориентирано отношение и поведение на ниво “ръководен екип” или на изпълнителното ниво в междинните звена е действителното прехвърляне на власт и възможности за участие на организираната общност. Това може да се засили с помощта на различни механизми, един от които е изключително важен: да се създаде и да съществува действителна възможност организираната общност систематично да участва в процеса на вземане на решения по програми и проекти, насочени към задоволяването на различни нужди на хората, към развитие на общността и към регионално развитие. Освен това изключително важно е и активирането на някои механизми на социален контрол, които да дадат възможност да има отчетност на ръководителите от междинното ниво пред местната и регионална общност.




  1. Много хора изразяват съмнение във връзка с два взаимно свързани факта: първо – възможно ли е да се проведе процес на децентрализация, което предполага известна степен на фискална децентрализация, при днешните условия в България, когато икономическата политика и финансовата дисциплина са внимателно следени от валутния борд? И възможно ли е да се проведе процес на децентрализация, когато голяма част от приходите на страната отиват за погасяване на външния дълг? Аргументите, които могат да бъдат посочени в отговор на тези въпроси са:

  • Може да се каже, че очевидно идеалната ситуация за провеждане на политика на децентрализация е тази, при която има изобилие на ресурси, особено финансови. Но независимо от това какви са наличните финансови ресурси , децентрализацията в България вече е започнала чрез засилването на общинската система. И независимо от това какво количество финансови ресурси се прехвърлят към общините, динамиката на процеса вече е започнала: създадени са нови участници във властта /кметовете, Националното сдружение на общините, други сдружения на общините на местен принцип, неправителствени организации/, а нови желаещи да участват се стремят към дял и роля в провеждащия се процес на преразпределение на властта /като областни управители, например/.

Следователно на този въпрос вече е отговорено чрез действителната реализация на самия процес, независимо от неговите ограничения и слабост. Колкото и да са ресурсите, които са останали за преразпределение сред общините, те в момента се преразпределят, заедно с прехвърлянето на редица правомощия, задвижвайки по този начин самия процес на децентрализация с всички негови последствия, положителни и отрицателни.

  • Вярно е това, че децентрализацията предполага известна степен на фискална децентрализация, състояща се или в прехвърлянето на известно количество финансови ресурси, които са били преди това събрани и/или предназначени от централното правителство за редица програми и за секторна политика, или в създаването на нови източници на постъпления /т.е. нови местни данъци или национални данъци, които се събират локално/, така че поднационалните звена да могат да разполагат с необходимите средства, за да могат да отговорят на своите нови или по-големи отговорности към общността. Но в действителност съществуват различни видове източници на фискални постъпления и не всички от тях оказват пряко влияние върху макроикономическото равновесие на страната. Постъпленията от местни ограничени данъци може да нямат такъв ефект.

Въпреки това трябва да се има предвид, че фискалната децентрализация представлява един много сложен проблем, който е свързан с неизбежни изисквания, като например съществуването на последователна нормативна база и общи насоки за новата фискална уредба и общата политика – институционално измерение и измерение в сферата на администрирането на финансите.

Трябва да се признае, че фискалната децентрализация може да затрудни политиката на макроикономическа стабилност, особено когато ефектът на тези нови фискални условия върху националния бюджет е значителен. Ако не бъдат създадени необходимите условия – като институционална подкрепа, финансова администрация и междуправителствена координация, децентрализацията може да генерира допълнителни проблеми в разпределението на ресурсите, както и по отношение на разпределение на доходите.




  1. Някои хора мислят, че България е прекалено малка страна, като физическа територия, за да се разглежда необходимостта от някаква форма на регионализация на страната. Тези хора заявяват, че геогрефската територия на България не е по-голяма от някои региони на Франция, например, поради което твърдят, че цялата българска територия сама по себе си представлява един регион. “Защо тогава да разделяме допълнително страната на по-малки поднационални териториални единици и с каква цел?”, питат те.

Съществуват много теоретични и аналитични разработки по сложния въпрос на регионализацията и регионалното развитие, които са разпространени по света. Тази литература, анализираща опита от различните страни, ясно показва, че регионализацията не се състои в обикновено физическо разкрояване на страната, включително и по отношение на населението. В действителност тя е част от структурната динамика на съвременния свят.

Ето защо критериите за разделянето на една страна на региони са толкова на брой, колкото са целите на националното правителство за постигане на по-добро управление или за подобряване на възможностите за икономически растеж, както и за устойчиво и справедливо развитие, дори и за по-добра защита на националната сигурност и националния суверенитет. В зависимост от тези цели и от началните точки на регионализацията могат да бъдат дефинирани различни региони.

Накратко може да се каже, че регионализацията не е въпрос, свързан с физическия размер или с броя на населението на една страна. Тя е въпрос на необходимост съгласно определени национални цели и в съответствие с адаптирането и интегрирането по отношение на тенденциите, характеризиращи съвременния глобализиран свят.

КАКВА ЩЕ БЪДЕ ДЕЙСТВИТЕЛНАТА ДЪЛБОЧИНА НА ПРОЦЕСА НА ДЕЦЕНТРАЛЗАЦИЯ?

Под дълбочина на процеса на децентрализация ще разбираме степента на даване на правомощия на поднационалните, регионалните или местните звена. Следователно в България трябва да се вземат решения “докъде” да се отиде с ефективната децентрализация на страната, т.е. “колко” правомощия да се дадат на поднационалните,регионалните или местните звена, при все по-голяма степен на приближаване към идеалния модел на “ефективната децентрализация”.

От друга страна, решението “доколко” да се дадат правомощия на поднационалните, регионалните или местните звена предполага наличието или създаването на определени условия, за да бъде такава степен на даване на правомощия ефективна.

Ясно е, че този тип сложни реформи – които понякога се нуждаят дори от културни промени в отношения и поведение, които са дълбоко залегнали в обществото – изискват да се извърши предварителна и едновременна подготовка на някои основни условия. Ето защо при разработването на политиката и стратегията за нейното прилагане трябва да се вземе предвид необходимостта от обучение и квалификация на административния и техническия персонал, както и на длъжностните лица на различни нива в поднационалните звена по отношение на различните норми, техники, процедури и механизми, за да могат да използват адекватно и ефективно дадените им правомощия.

Трябва да се вземе предвид и това, че не са редки случаите, когато такава основателна причина – да се внимава със “степента” на даване на правомощия – се използва като оправдание от властите на централно ниво /а точно те трябва да се лишат от част от своята власт/ за забавянето на процеса или за редуциране на правомощията до минимално ниво. Трябва да се отдели специално внимание на факта – който също се базира на опита – че даването на правомощия само по себе си представлява едно мощно средство за обучение на длъжностните лица, служители и технически персонал на поднационалните звена. С други думи, “обучението чрез практика” в този случай също представлява много важен метод на обучение, като допълнение към официалните курсове за обучение, които също трябва да бъдат вземани предвид през целия процес на децентрализация.

Накратко, българските власти трябва да решат какви да са дълбочината и обхватът на процеса на прехвърляне на правомощия, власт и ресурси на различните нива на децентрализирания модел. Още от самото начало трябва да е ясно за хората, които вземат решенията, че самият напредък в процеса на децентрализация ще наложи по-дълбоки и по-големи нива на даване на правомощия. Както вече бе посочено, самият характер на процеса е такъв. Но политическите лидери и хората, които вземат решения, трябва също така да вземат предвид и факта, че развитието на пазара, което следва от отварянето на националната икономика към глобалните пазари – една цел с висок приоритет за страната – води до все по-голямо деструктуриране на държавата. Този процес води почти неизбежно до необходимостта от децентрализиране на държавата и на обществения сектор в административно, политическо и териториално отношение.

Ето защо политическите лидери и хората, които вземат решения, трябва да са подготвени /също предварително/ и да имат ясна представа на каква основа и в какъв момент от бъдещето ще започне даването на допълнителни правомощия. По този начин ще бъдат избегнати ненужни конфликти. Тази предварителна готовност от страна на хората, които вземат решение на централно ниво, предполага, обаче, наличието от самото начало на висока степен на политически ангажимент спрямо процеса на децентрализация.

КАКЪВ ЩЕ БЪДЕ ОБХВАТЪТ НА ДЕЙСТВИЕ НА ПРОЦЕСА?

Децентрализацията е не само един сложен и всестранен процес, обхващащ обществения сектор, правителството и държавата – тя е също така свързана и с гражданското общество. Тя е процес с обществен обхват на действие, тъй като наистина се отнася до сключването на “нов обществен договор между държавата и гражданското общество”. Страната, нейните региони и самите хора не могат да бъдат конкурентноспособни при наличието на централизирани структури за вземане на решения и че ако това не се промени, със сигурност съществува риск цели страни, региони, градове, предприятия и хора да се превърнат в губещи на арената на световната конкуренция.

Ето защо политиката и моделът на децентрализация трябва да вземат предвид и да решат до каква степен и чрез каква конкретна политика и какви механизми гражданското общество ще бъде включено като компонента на тази политика и на самия модел. Това води до един друг сложен проблем – участието на гражданите. Основният механизъм в една демократична система е участието на хората в избора на народни представители на различни нива: правителството, парламента, регионалните власти /ако въобще има такива/ , общините, кметствата.

Но освен това съществуват и други механизми на участие на общностите, които обикновено биват определяни като форми на директна “демокрация”, какъвто е случаят с обществените съвети, пред които властите дават информация и консултации по различни въпроси; или плебисцитите, при които обикновено се иска мнението на членовете на общността по определени въпроси от локален интерес, като се гласува за няколко алтернативи. В някои страни съществуват и други механизми като например правото на организации в общността да поискат прекратявяне на мандата на избрани длъжностни лица, които лошо са изпълнявали функциите си.

В действителност всичко зависи от решенията на политическите лидери и хората, които вземат решения по въпросите докъде искат да достигне процесът, вземайки предвид факта, че колкото и да е ограничено решението в началните етапи на процеса, по-късно по силата на своята еволюция ще е необходимо да се вземат решения за задълбочаване на процеса и за въвеждане на нови механизми и канали за участие на поднационалните, регионалните или местните общности. При вземането на такова решение трябва да се отдели специално внимание на богатия опит в тази област на многобройните неправителствени организации.

КАКВА МОЖЕ ДА Е ВРЪЗКАТА МЕЖДУ ПОЛИТИКАТА НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПОЛИТИКАТА НА ДЕКОНЦЕНТРАЦИЯ?

Някои хора от органите на властта, когато говорят за политика на децентрализация в България, споменават като пример за нейното прилагане някои мерки, които са всъщност инициативи на “деконцентрация”, а не на децентрализация. Това объркване се среща доста често и се дължи на факта, че макар и различни понятия, които се отнасят за различни реалности в организацията на държавата, те имат някои общи точки. Тяхната връзка произтича не само от това, че и двете понятия се отнасят до процеси, които протичат в сферата на обществения сектор, но и от това, че двете политики в действителност се допълват. Както показва опитът на много страни, мерките по деконцентрацията често помагат да се открие пътят за провеждане на политика на децентрализация и когато последната вече се провежда и действието й все повече се задълбочава и консолидира, възниква необходимост от нови мерки за постигане на още по-голяма степен на деконцентрация.

Ето защо, при разработването и прилагането на политика и модел на децентрализация е необходимо да се отдели необходимото внимание на деконцентрираните реалности, които характеризират различните области и институции на българския обществен сектор. Мерките за деконцентрация представляват първата стъпка към доближаване на държавата до хората, до реалностите на местно ниво. Това е вярно в още по-голяма степен тогава, когато властите на деконцентрираните институции, въпреки че зависят от централните органи на властта, наистина получат правомощия да вземат решения по колкото е възможно повече проблеми и в колкото е възможно повече области.

Обаче не трябва да се допуска погрешният ход да се деконцентрира по територална схема, която механически повтаря тази на децентрализацията. Например, ако е създаден определен регион и е дефиниран главен град /столица/ на региона, не е задължително поднационалните централни офиси на деконцентрираните звена да бъдат разположени в същата регионална столица. При днешните комуникационни системи не е необходимо да се концентрират – на регионално ниво – всички обществени услуги и регионални служби в един и същи град; обратно – те могат да бъдат равномерно разпределени по територията на региона, вземайки предвид спецификата на функциите на съответните институции и производствените или социалните характеристики на различните градове в региона.

Накратко казано, централните власти трябва също така да решат как политиката на децентрализация ще бъде допълнена от настоящи или бъдещи мерки, целящи деконцентрация, за да се създаде обществен сектор, който да функционира съгласувано по цялата национална територия. Това решение трябва да включи в себе си и някои институционални подготовки, съответстващи на тази цел – от самото начало на процеса, тъй като опитите за въвеждането им при напреднал процес може да създаде повече трудности, отколкото решения.


ОБЩ ПОДХОД КЪМ НАСТОЯЩИЯ ПРОЦЕС НА РЕФОРМА
ПО-ГОЛЯМА СТЕПЕН НА СЪГЛАСУВАНОСТ И ПОСЛЕДОВАТЕЛНОСТ НА ПОЛИТИКАТА И МОДЕЛА НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

  1. Напредък в посока постигането на национален консенсус относно необходимостта и характеристиките на процеса на по-голяма и по-дълбока децентрализация, както и относно всестранната реформа в държавата, който би подкрепил една “държавна политика” по въпроса, доколкото става въпрос за основни национални интереси. Това е така, защото:

    • И двата процеса на промяна на държавната структура, на администрацията, на ефективността на функциониране, на териториална организация и на разпределянето на властта помагат да се повиши ефективността на държавата при осигуряване на изключително необходимите социални услуги и социална инфраструктура, както и да се превърнат хората, които ги получават, в активни действащи лица по отношение на начина на тяхното реализиране.

    • И двата процеса спомагат за създаването на условия, позволяващи да се постигне укрепване на основите на пазарната икономика в страната, както на национално, така и на поднационално или регионално ниво, увеличавайки по този начин благоприятните възможности за българската икономика, заедно с други структурни промени за постигане на международна конкурентноспособност на глобализираните пазари, в средносрочен и в дългосрочен план.

    • И двата процеса позволяват да се задълбочи демокрацията, откривайки нови канали и механизми за участие на организираната общност в процесите на вземане на решения по въпроси, които оказват влияние върху живота, възможностите и благосъстоянието на общността.

За да се постигне такъв национален консенсус е необходимо да се проведе национален дебат по въпроса за децентрализацията и държавната реформа, мобилизирайки усилията на университети, научни центрове, неправителствени организации, с участието на парламентаристи, длъжностни лица от органите на държавната власт, областни управители, кметове, представители на частния сектор. По-специално на правителствено ниво е необходимо активно да се пристъпи към провеждането на семинари, срещи на специалисти и работни срещи за обсъждане на идеи и за анализиране на опита на други страни, като трябва да бъдат поканени обществени длъжностни лица и специалисти от чужбина.

  1. Да се създаде многосекторен екип от професионалисти и технически специалисти от различните структури, участващи в различните процеси на реформите, който да изработи предложение за реформата в държавната администрация, децентрализация на държавата и структурната икономическа реформа, като последната служи едновременно като основа и цел на промените, които следва да се извършат в държавата и страната.

Предложението, което ще бъде изготвено от този специален многосекторен екип, трябва да съдържа всестранна и много подробна цялостна политическа програма за предприеманите реформи, посочвайки ясно стратегическите цели на извършваните промени, както и средносрочните и дългосрочните цели, които следва да се постигнат във всеки от отделните модели на реформата, съставляващи общия цялостен модел на реформите.

Необходимо е да се направи опит да бъдат установени връзките, които евентуално съществуват между компонентите на различните модули, съставляващи различните модели на реформата, за да може интегрирането на тези процеси да надхвърли рамките на обикновено и текстово деклариране на намеренията.

Предложението трябва да посочва точно и съвкупността от различни по вид ресурси, необходими за правилната реализация на цялостната политика. Предложението трябва да включва и общата схема на различните необходими поддържащи програми, като например обучението на държавни служители на всички нива, закони и наредби, които следва да бъдат прилагани и др.

Този екип трябва да изпълнява много активна роля в подпомагането на всички видове дебати и анализи относно процесите на децентрализация и държавна реформа в Европа и други региони от света.Освен това, този екип трябва да предизвиква дебати и колективни анализи по въпроса с активното участие на областните управители, кметовете на общини, съответните държавни служители от различните министерства и национални служби, съответните хора от университетите, научните центрове и неправителствените организации, както и представители на частния сектор.




  1. По-голяма яснота на ръководенето и определянето на насоките и по-съгласувано и координирано изпълнение.

Да се създаде съответно звено във всяко министерство и във всяка обществена институция, участваща в процеса на реформа, която да може да следи текущото изпълнение и следващите дейности, свързани с изпълнението на целите на реформата в съответната институция.

Точно тези специфични звена трябва да бъдат координирани спрямо общия екип, да разменят информация, както и да информират постоянно общия екип за спецификата на всяка една от институциите, която трябва да се вземе предвид, за да не са появят неочаквани пречки в процеса и да не бъдат преследвани нереалистични цели.

Тези секторни звена ще имат изключително важната задача да осигурят условия, за да могат провежданите реформи, особено тези, които са свързани с държавата, да бъдат действително координирани и по този начин да се действа на съответното институционално ниво в една насока, избягвайки противоречията и загубата на ресурси и време. Например, ако една програма за обучение на държавни служители в определено министерство или обществена служба следва да се провежда в рамките на политиката на реформа на държавната администрация, а друго подобно обучение следва да се провежда в рамките на политиката на децентрализация на държавата, тези звена трябва да вземат мерки да няма припокриване на тези програми или да обединят двете програми в една, насочена към постигане целите на двете реформи.

Ето защо е важно участието от самото начало на тези институционални или секторни звена, т.е. от самия етап на изготвяне на предложението за цялостна политика и цялостен модел. Такова условие е необходимо и за да може всяка сфера на обществения сектор да почувства, че реформите не представляват конструкция, която е наложена “отвън” или”отгоре” на съответното министерство или обществена институция, а че реформите са “техни собствени” и в интерес на тяхното министерство или институция.




  1. Необходимост от поддържаща стратегия на връзки с обществото.

Необходимо е да съществува стратегия за връзки с обществеността, която да подпомага усилията за постигане на реформата. Реформите трябва да бъдат почувствани от хората в България като важен инструмент за реализиране на техния стремеж към по-демократична и по-развита страна, с обществен сектор, който да отговаря на нуждите и проблемите им. Гражданите не трябва да възприемат реформите като нещо, което е в интерес предимно на икономическия и политическия елит на страната, тъй като усилията в изпълнение на реформата ще бъдат лишени от подкрепа от страна на хората, които се предполага да имат полза от тези промени.

Ето защо в хода на процеса трябва да бъде изготвена и реализирана стратегия за връзки с обществеността, която да съпътства всеки един от етапите на подготовка и прилагане на цялостната политика на реформа. Такава стратегия не трябва да се възприема единствено като правилна работа с пресата, радиото и телевизията. Тя трябва да бъде планирана като дейност, при която информацията, медиите и участието на хората да бъдат творчески съчетани с цел постигането на обществена легитимност и подкрепа за прилаганата политика, както и действителна ангажираност по отношение на самото прилагане от страна на хората, които следва да бъдат основни участници /държавните служители/ и тези, които ще се възползват от резултатите /общността/.




  1. с. 1 с. 2 с. 3

скачать файл