Наблюдения върху развитието на процеса на децентрализация в българия


с. 1 с. 2 с. 3
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯТА В БЪЛГАРИЯ: ОБЩА ОЦЕНКА И ПРЕПОРЪКИ
Проф. Херман Кореа Диаз1
НАБЛЮДЕНИЯ ВЪРХУ РАЗВИТИЕТО НА ПРОЦЕСА НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В БЪЛГАРИЯ
ОБЩАТА СИТУАЦИЯ В СТРАНАТА

България все още се намира по средата на двоен процес на преход: от силно авторитарен режим към демократичен режим и от икономическа система със силна интервенция и преобладаваща роля на държавата към пазарна икономика. Освен това страната току що започна да излиза от дълбока икономическа и политическа криза, чиято кулминация бе през 1997 г., когато настъпиха дълбоки социални и политически промени.

Оттогава бяха реализирани важни инициативи и в двете сфери, характеризиращи се със значителен напредък. Икономиката преминава през процес на стабилизация и макроикономическите параметри показват постоянно подобрение. Що се отнася до административната реформа и децентрализацията на държавата, бяха приети и влязоха в сила редица закони, свързани предимно с развитието на децентрализирана общинска система, въпреки някои несъгласуваности и недостатъци.

Независимо от това, поради продължилия десетилетия комунистически режим страната трябваше да плати висока цена в икономическата, социалната, политическата, човешката и екологичната области. Съгласно Доклада за развитие на България /Доклад ЧР/ “няма друга страна в комунистическа Европа, където съветският експеримент да е бил прилаган с такъв последователен и ревностен фанатизъм. В период от няколко десетилетия всички сфери на обществения живот бяха поразени от прилагането на съветските стандарти”. Същевременно България бе сред безкритичните последователи на съветския режим, практически без дисидентско движение през 45-годишния период на съществуване на този режим. “Опити за съпротива срещу съветския режим или не съществуваха, или се свеждаха до вътрешнопартийни борби за влияние”.

Ето защо, “през 1989 г. интелектуалният елит и бъдещият политически елит не бяха подготвени да обсъждат проблемите, които са характерни за по-развитите демокрации. Освен това, частната собственост и възможностите за частна инициатива бяха унищожени до степен, която бе непозната за останалите комунистически страни. Същото важеше и за степента, до която интелектуалният елит бе интегриран в режима, а след това неутрализиран като потенциален носител на критични атаки срещу системата и на рационални политически дебати след нейното разпадане. През 1989 г. в България липсваше един от основните фактори за стабилна демокрация: широк обществен дебат, чрез който да се подложат на анализ различните идеи, проекти, възгледи и програми за обществен просперитет”. В този контекст бе необходимо известно време, за да се достигне до важния извод, че един от съществените проблеми на страната е свързан с начина на управление, т.е. че е необходимо да се извърши съществена реформа в публичния сектор като цяло.

По-нататък в Доклада за ЧР е посочено следното: “ Така развитието на общите условия за демократизация премина през 2 етапа:

През 1989 г. и 1990 г. българският партиен елит и неговата репресивна машина бяха лишени от власт, като бе премахната и съответната клауза в Конституцията. …. С това обаче, публичното пространство не бе прочистено от силите, които пречеха на създаването на условията за истинска демокрация, обхващаща не само формалните законно установени структури, но също така и социалните слоеве в цялата им дълбочина. Но извън формалните институционални структури продължаваше да съществува една реалност, в която митовете, суеверията, страховете и инерцията пречеха на функционирането и използването на тези структури”.

Следващата съществена стъпка бе направена през зимата на 1997 г. Терминът “демокрация” доби по-дълбок смисъл, тъй като в обхвата му бяха включени не само формалните институионални механизми, но също така и животът в самата обществена сфера. Макар и закъсняла, през 1997 г. идеята за “доброто управление” се утвърди като основен критерий в обществената оценка на действията на политическите сили.

По време на последните 10-12 години държавата бе свидетел на еволюция в своята роля, институционални структури и връзки с гражданите. В контекста на новата политическа реалност, държавните институции трябваше да придобият нова легитимност. Приемането на Конституцията през 1991 г. имаше положителен ефект върху този процес. Същевременно, при новите икономически условия, редица функции на държавните институции бяха променени, докато други бяха дефинирани наново – например, функциите на Президентството. Като цяло тези промени се извършиха съгласно принципа на “държавата в преход” – установяване на демократични принципи за функционирането на съвременната държава. Една от последиците на този процес се състоеше в това, че промените се извършваха спонтанно и “на парче”, приспособявайки се към реалностите едва след тяхното възникване.

“Наследените институционални и административни структури бяха запазени непроменени. Това доведе до хаос в компетенциите и отговорностите на отделните структури и длъжностни лица. Гражданите продължават да гледат на държавата като институция-покровител, в противоречие с тяхната нова роля като потребители на административни услуги. Парадоксът се състоеше в това, че по своята същност новата администрация трябва да се базира на ролята на индивида като отговорен данъкоплатец, готов да понесе определени тежести, което до днес все още не е станало реалност. … На задълженията на държавата все още се гледа като на константа, нещо дадено – елемент, който е наследен от комунистическия период”. /Доклад ЧР/

Въпросът за ограничените правомощия на институциите може да бъде решен чрез децентрализацията като възможност за засилване на институционалните правомощия и легитимността на институциите. Но все още няма отговор на въпроса до каква степен децентрализацията отговаря на рамката на административната реформа и как реформата ще бъде възприета от тези, към които е насочена. Децентрализацията ще даде възможност да се направи първа стъпка към освобождаване на правителството от някои от неговите ежедневни дейности, като по този начин то ще може да се концентрира върху стратегическите въпроси. Вземането на ежедневните управленски решения се възлага на по-ниско ниво в йерархията. Същевременно, тези структури за ежедневни решения също ще имат свой бюджет и ръководни структури. Това са така наречените децентрализирани структури, които ще бъдат упълномощени да ръководят свои собствени структури и на практика независимо ще осъществяват общата правителствена политика. Структурирането ще помогне и при създаването на хоризонтални връзки между институциите и ще даде яснота по някои въпроси, като например: кои структури ще обслужват гражданите, кой ще взема решения, кой носи отговорност и кои са органите на контрол?

Възелът, който трябва да бъде развързан, за да се осигури успешна кулминация на тристранната задача на българския преход – структурна икономическа реформа, държавна реформа и структурни промени в културата на народа – е свързан с намирането на адекватно решение за необходимостта от нови взаимоотношения между държавата и гражданското общество. Това е с цел да се задоволят двете потребности на гражданите: да имат една “добра държава” /т.е. начин на управление и обществен мениджмънт, който ефективно да осигурява необходимите услуги и средства за задоволяване нуждите на хората/ и да имат пълноценна демокрация с участие на гражданското общество /т.е. политически режим, при който хората – директно или чрез граждански организации на общностите – да имат преобладаваща роля в процеса на вземане на решения, което е свързано с техните възможности в живота и с възможността да постигнат по-добър живот и да създадат по-добра обстановка в съответната общност, район или страна/.

Ако това е основният неразрешен проблем на българския преход, въпросите за държавната административна реформа и за държавната децентрализация са изключително важни и належащи – еднакво важни и тясно свързани с икономическата структурна реформа, с която страната се е ангажирала. Всъщност, последната няма да бъде успешна ако не успеят и гореспоменатите два процеса.

СИТУАЦИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯТА



  1. Сред държавните служители в България, като цяло, изглежда няма всестранно и стратегическо разбиране за допълващия характер на връзката между реформата в държавната или обществената администрация и политиката на децентрализация, както и между тези реформи на обществения сектор и структурната икономическа реформа.

Ето защо, от една страна, въпреки, тясната съществуваща връзка двата основни процеса на реформата – т.е. административната реформа на държавата и децентрализацията на обществения сектор – дейностите, свързани с тези две политики не само че се провеждат отделно от Министерство на държавната администрация /МДА/ и съответно от Министерство на регионалното развитие и благоустройството /МРРБ/, което само по себе си не представлява непременно някакъв недостатък, но освен това изглежда, че не съществува обща рамка за двете политики, които водят до дълбока трансформация на обществения сектор като цяло; че координацията между тези две министерства е доста слаба; и че реалния диалог между тях почти не съществува или е прекалено слаб спрямо сложността, взаимните зависимости и значението на съответните въпроси.

От друга страна икономическата политика, в ръцете на властите в икономическия сектор и под надзора на валутния борд изглежда, че се провежда донякъде независимо от проблема, свързан с реформирането и децентрализацията на обществената администрация. Още по-лошо – изглежда съществува разбиране, че най-напред следва да се извърши икономическа реформа и едва след достигане на икономическа стабилност и растеж ще има време и ресурси, за да се обърне внимание на приспособяването на обществения сектор към нуждите на процеса на развитие на демократизацията в страната.

Тази скрита идея може да се окаже съвсем погрешна и неадекватна точно за целите, към които се стреми българското правителство, тъй като – както показва международният опит при много на брой подобни ситуации – съществува неизбежна връзка между двата процеса. Това означава, че ако не бъдат направени паралелни промени в структурата, организацията и управлението на държавата, това по-късно ще се превърне в пречка за постигане на целите на икономическата политика – икономическа стабилност и устойчив растеж.

Лидерите на реформите както в икономиките в преход, така и в индустриалните страни установиха, че независимо от това какво количество икономически промени са необходими, целите не могат да бъдат постигнати единствено чрез тях. Реформаторите трябва да са готови да се справят със сложните ситуации както в икономическото, така и в политическото преструктуриране, като в същото време е необходимо да се развиват нови организации и институции, които да подпомагат участието на частния сектор в глобалната икономика. Ето защо сред “най-важните задачи” на правителствата в бъдеще ще е създаването на политическа обстановка, която да води до развитие на пазара чрез предефиниране на ролите на държавата и на икономиката, чрез поемане на политически ангажимент спрямо икономическото, социалното и политическото преструктуриране, чрез осигуряване на инфраструктура, чрез децентрализация и демократизация на управлението, чрез намаляване на бедността и засилване на финансовите и административните правомощия на местните, селищните и градските нива на управление.

Днес виждаме, че пазарите и правителствата са взаимно допълващи се: държавата изпълнява първостепенна роля в създаването на съответни институционални основи за пазарите. Също така доверието в едно правителство – предсказуемостта на неговите постановления и политика и последователността в изпълнението им – може да се окаже не по-малко важно условие за привличане на частните инвестиции в сравнение със съдържанието на тези постановления и съответната политика.

Реформаторите и политическите лидери установиха, че конкурентноспособността на една страна – изправена пред предизвикателството да се интегрира успешно в международните глобализирани пазари и икономика – не зависи единствено от нейната икономическа ефективност, а изключително от цялостната ефективност на различните структури и процеси, които характеризират съответната нация. Това включва държавата и обществения сектор като цяло, образователната система, системата за национална сигурност, производствената и социалната инфраструктура, производителността на работната сила и т.н.

Това означава, че в процеса на конкуренция се конкурират не само конкретните продукти или промишлеността в една страна, участваща като конкурент на международните пазари, но и страна като цяло. Ето защо – за да може да се произвежда при високо ниво на производителност, ниска себестойност и високо качество на изделията – е от решаващо значение да има адекватна образователна и здравна система; добра инфраструктура, транспорт и комуникационни системи; стабилна, отворена и истински демократична политическа система; силна национална, регионална и местна власт; реални и адекватни механизми на участие на гражданското общество и др.

Демократизирането на политическата система и разширяването на управленските правомощия из цялата страна чрез подходящи форми на децентрализация представляват задачи от решаващо значение за създаването на политическа и индустриална структура, която да води до развитие на пазара. Това разширяване на институционалните и управленските пълномощия из цялата страна означава, че конкурентноспособността на една нация зависи не само от показателите на страната като цяло. Тя зависи също така и от конкурентноспособността на областите и на градовете – в смисъл на сравнителни предимства, които могат да имат, както в производството, така и във връзка с условията, които предлагат за развитие на пазара. С други думи, за да се създадат необходимите условия за развитие на пазара по адекватен и конкурентен начин, необходимо е да се вземе предвид и регионалното развитие като основен компонент на политиката, насочена към постигането на тази цел.

Един конкурентноспособен регион трябва да има голям капацитет за развитие, да осигурява голям пазар за вътрешни и вносни стоки и услуги, да има силни структуроопределящи предприятия и свързани с тях търговски предприятия и сектор на услугите, да осигурява обществени услуги, инфраструктура и цялостно качество на живота, което да привлича и подпомага предприятия, които могат да се конкурират в областта на глобалната търговия и инвестиции с водещите международни компании. В бъдеще градските райони, столиците и нациите ще трябва да създадат “бизнес климат”, който да повиши конкурентноспособността на техните предприятия по отношение на износа и да привлича и подпомага преките чужди инвестиции. Освен това районите трябва да подпомагат стратегическите съюзи между фирми за икономическо сътрудничество. Успехът на регионалното развитие зависи от способността на общинските и местните власти да осигурят услуги и инфраструктура, които са от съществено значение за ефективното функциониране на предприятията и на селскостопанския сектор, както и за подпомагане на предприемаческите дейности.


  1. Сред държавните служители, които са свързани по различен начин и на различно ниво с въпроса за децентрализацията, изглежда не съществува истинско и дълбоко убеждение, че действително е необходимо страната да проведе процес на ефективна децентрализация.

На практика, задавайки въпроса какво е мястото на децентрализацията в плана на действие на правителството, една от често посочваните причини за необходимостта от децентрализация е фактът, че ЕС има известни изисквания по този въпрос спрямо страните, които желаят да станат част от Съюза.

Но освен този аргумент по-важните причини за децентрализацията – причини, свързани със създаването на организация и управление на държавата, които да отговарят по-добре на нуждите на хората, да осигуряват по-демократично участие и да подпомагат развитие на пазара – не присъстват в тази степен на политически ангажимент и административна воля, която е необходима за даване на решителен тласък на този процес. Явно някои съображения, свързани със съответните политически разходи и с необходимата икономическа жизненост, както и определена слабост или липса на яснота сред политическата власт относно това, което наистина е необходимо да се направи в страната по този въпрос, имат преобладаващ ефект при създаването на донякъде дистанцирано отношение спрямо децентрализацията.



  1. Сред хората, които създават политиката, изглежда че съществува концептуално объркване, вземайки за подобни процеси инициативите, които се занимават с децентрализацията и тези, които се занимават с деконцентрацията.

На практика, на въпроса за политиката на правителството в областта на децентрализацията някои от съответните участници в процеса на децентрализация отговарят, разсъждавайки предимно върху два основни и различни процеса: засилването на общинската система, което определено представлява най-важната инициатива на правителството в областта на децентрализацията, и даването на пълномощия на областните ешелони от по-ниско ниво в националния обществен сектор, което представлява повече политика на деконцентрация, а не на децентрализация.

Това може да означава, че хората, които създават политиката, все още не са се заели с анализ, дълбоко обмисляне и дебат по сложните въпроси на процеса на децентрализация на обществения сектор.



  1. Въпросът за децентрализацията на практика не е поставен на достатъчно важно място в списъка с национални приоритети, включени в програмата на правителството.

Очевидно, основният и преобладаващ ангажимент на националните власти е свързан с икономическата ситуация в страната, като съответните дейности са на първо място в програмата на правителството и са под надзора на валутния борд. В действителност много експерти, с които са проведени консултации, посочват, че според тях е много трудно да се провежда политика на децентрализация в условията на валутен борд. Те се страхуват, че един такъв процес, който предполага прехвърляне на ресурси – и на компетенции по вземането на решения относно използването на тези ресурси – към ешелоните в обществения сектор от по-ниско ниво, може да има отрицателен ефект върху управляването на макроикономическите променливи и следователно върху икономическата стабилност в страната.

  1. Няма структурирано и единно политическо и административно ръководство по въпроса и политиката на децентрализация в страната. Наблюдава се, че различни дейности, свързани пряко или непряко с децентрализацията, се провеждат от различни органи и различни власти при много слаба или никаква координация между тях.

  2. Хората, които определят политиката, са склонни да гледат на децентрализацията – до известна степен – повече като на проблем, отколкото като на необходима и неразделна част от глобалното решаване на проблемите на страната, свързани с нейното развитие и модернизация.

Това от своя страна е свързано с факта, че въпреки превръщането на “доброто управление” в решаващ въпрос в националната програма, политиците все още не са установили необходимата връзка между “доброто управление” и децентрализацията.



  1. Политиците, които трябва да вземат необходимите решения за правилното провеждане на процеса на децентрализация, нямат яснота относно това, което трябва да се направи в тази област.

Все още има известен брой въпроси от решаващо значение, които трябва да бъдат изяснени и дефинирани, като политико-административните нива, които следва да бъдат разграничени съгласно модела на децентрализация; връзката на децентрализацията с регионализацията на страната и с регионалното развитие; характеристиките и механизмите на фискалната децентрализация; връзката на фискалната децентрализация с политиката на структурна реформа и по-специално с ролята на валутния борд; връзката на политиката на децентрализация с процеса на деконцентрация на държавната централна администрация; връзката на модела на децентрализация с модела на децентрализация с модела на административна реформа на държавата и т.н.

Всеки процес на децентрализация е в много по-голяма степен политически, отколкото технически проблем. Винаги е възможно да бъдат намерени решения за техническите аспекти., нюанси или трудности в процеса. Но осигуряването на политическа жизненост на един такъв сложен и многостранен процес – т.е. адекватното ръководене и използване на социалните, културните и съответните политически фактори, свързани със създаването на условия за действително прилагане на политика при възможно най-ниски разходи и най-висока ефективност – е друг, по-труден въпрос.

Същевременно следва да се подчертае, че за да бъде една политика на децентрализация успешна е необходимо тя да обхваща хармонично и последователно идеите в политическата сфера, идеите на техническите екипи, както и идеите на обществения административен апарат, в постоянен и систематичен диалог. С това се цели да се постигне технически последователен и политически жизнеспособен модел на децентрализация, съответстващ на икономическите, социалните, политическите и културни характеристики на страната и на нейните различни социални сектори, както и на фактическите условия, въз основа на които политиката и моделът ще бъдат формулирани и реализирани.



  1. Децентрализацията като тема не изглежда да е от важно значение за общественото мнение в България.

Децентрализацията не е тема, която общественото мнение да счита за неразделна част от усилията за постигане на “добро управление”. Въпросът за “доброто управление” е не само разпръснат на елементи, които изглеждат несвързани в единна система за управление, но освен това в своята цялостна синтетична форма не е ясно дефиниран и подробно развит в публичен дебат.

Ако хората, които определят политиката, не са дълбоко убедени в действителната необходимост от даване на силен импулс на този процес, ако те нямат ясна представа за модела на децентрализация, от който страната се нуждае, ако няма силно политическо ръководство по въпроса от най-високо правителствено ниво, ще е малко вероятно общественото мнение да осъзнае необходимостта от този процес и неговите характеристики. Ако към това положение се добави и културният факт, че сред широки слоеве от българското население все още съществува субективна зависимост от държавата, като следствие от продължителния комунистически режим, резултата не може да е различен от посочения по-горе.


  1. В близко бъдеще фискалната децентрализация ще бъде крайъгълен камък на фискалната политика. Понастоящем решенията за публични инвестиции са съсредоточени в МФ. Общините контролират по-малко от 80% от приходите и разходите на местния бюджет. Това ги прави ненадеждни партньори на предприсъединителните европейски фондове при съфинансирането на местни проекти. Фискалната децентрализация е необходимо условие за развитие на общински кредитен пазар и за повишаване на способността на общините да получават финансиране извън централния бюджет.


ОБЩА РАМКА ЗА ПОЛИТИКА НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ
СИСТЕМА НА ИЗТОЧНИЦИ

Когато се занимаваме с децентрализацията, с държавната реформа или с административната реформа ние не се изправяме пред нова мода на международната сцена, за разлика от много случаи през изминалите десетилетия. Това, което днес изведе напред темата за държавата в международен и в национален план в много страни е фактът , че живеем в епоха, която се характеризира с разпадане и криза на определен модел на развитие и управление, при наличието на необходимост от раждането на нов модел. Модернизацията на държавата, реформата в обществената администрация и децентрализацията са част от новите отговори, които търсим. Затова се споменава фактът, че децентрализацията има разнообразни източници, образуващи заедно един вид случайна “система”, която е резултат от сложна съвкупност от тенденции и явления, характеризиращи съвременния свят. /схема №1/

НЯКОИ ОСНОВНИ ТЕНДЕНЦИИ, ОКАЗВАЩИ ВЛИЯНИИЕ ВЪРХУ РОЛЯТА И ФУНКЦИИТЕ НА ДЪРЖАВАТА


  1. Глобализация на световната икономика, либерализация на националните икономики и регионализация на националното развитие. Тези 3 взаимно свързани процеса имат отношение към една основна тенденция в днешния свят, която някои я определят като “световно село”, в което участват всички национални общества.

Движещите сили на бързата глобална икономическа интеграция са разширяващите се световна търговия и инвестиции, развитието на технологията и информационния обмен, промените в пазарните структури, както и появата на транснационални корпорации. Всички тези сили – подсилени от нарастващата международна мобилност на факторите на производството, промените в характера и обхвата на икономическата конкуренция и икономическото сътрудничество, променящото се отношение, както на транснационалните корпорации, така и на лидерите на правителствата към международния бизнес – създадоха нови методи на икономическа интеграция. Това стана възможно и бе значително подпомогнато от резултатите на научната и технологичната революция, която прониква във всички възможни сфери на човешкото и социалното битие.

Появата на все по-интегрирана и взаимно зависима световна система промени силно схемата на развитие на практически всички страни. Ако през 60-те и 70-те години страните от Третия свят се бореха срещу “зависимостта” от световните центрове на икономическа мощ, или срещу “империализма”, както го наричаха, днес те се борят да не останат извън световния ред, в който тези огромни икономически транснационални блокове представляват доминираща сила. Да останеш днес извън този глобализиран световен ред е практически равносилно да бъдеш маргинализиран от основните тенденции, които ръководят еволюцията на човечеството. В 21-ви век успешното участие в глобалната икономика ще представлява решаващ фактор, определящ богатството на нациите, регионите и градовете по целия свят. Тези страни, които могат успешно да интегрират своите икономически дейности в глобалната икономика, най-вероятно ще просперират; тези, които не могат, най-вероятно ще бъдат маргинилизирани икономически и политически.

За да станат динамична и активна част от този глобализиран световен ред е необходимо националните общества да приспособят своите схеми на развитие към изискванията на пазарната, приемайки и провеждайки всички икономически, социални и политически промени, които биха дали възможност на тази схема да функционира ефективно. Ето защо повечето страни в развиващия се свят започнаха – по един или друг начин и чрез различни специфични национални процеси – процес на либерализация на съществуващите пазарни икономики или процес на създаване на структурна основа за функционирането на такъв модел – в случаите, когато такъв не съществуваше, както в бившите комунистически страни в Източна Европа.

Но освен това, в тези развиващи се страни, където либерализацията на съответните пазарни икономики започна по-рано и се извършваше по-бързо от други места, днес се появява и друго предизвикателство, като диалектическо последствие от собствения процес на нарастване на интеграцията с цел да се отговори на динамиката на глобализираната международна икономика. Това е фактът, че собствената национална схема на развитие е склонна да благоприятства нарастващата производствена диференциация между различните региони и области в страната, според техните различни сравнителни предимства по отношение на възможността да се превърнат в динамична част от глобализираните тенденции на международната икономика. Ето защо сред икономическите, социалните и политическите участници в регионите, областите и населените места се проявява все по-голям натиск за създаване на условия, позволяващи регионалното развитие. Оттук се появява по-голяма нужда прехвърляне на повече компетенции, ресурси и власт от държавно национално ниво към поднационални звена.



Бързите промени в световната икономика, които я тласкат непреклонно към глобалната интеграция, ще изискват от правителствата да преосмислят своите стратегии за регионално и местно развитие и да установят нови системи на управление, чрез които да изградят икономически жизнени и социално справедливи общества. Страните, които се стремят да поддържат своя икономически растеж, да повишат нивото на трудова заетост и да повишат жизнения стандарт ще трябва да базират своите стратегии за икономическо развитие на засилването на способностите на националните, регионалните и местните власти да помагат на частните предприятия да участват успешно в международната търговия и инвестиции. Те ще трябва да преструктурират своите форми на управление, частни сектори и граждански общества по начин, който да спомага и да разширява глобалните икономически транзакции. Това ще изисква нови форми на федерализъм, който подпомага пазара, за да съдейства на регионалното развитие и на децентрализацията на съответните функции и възлагането им на местните власти, за да стане националната икономика по-конкурентноспособна в глобален мащаб. Националното икономическо развитие ще зависи от засилването на възможностите на регионалните и местните власти да създават и поддържат икономически климат, който да подпомага включването на бизнеса в международната конкуренция и международното сътрудничество. И така стигнахме до извода, че в днешния свят съществува форма на развитие на икономиката, която вече не е приложима.

  1. Кризата на социалната държава и преобразуване на ролята на държавата.

Това, което навлезе в период на разпад и криза в по-слабо развитите страни бе един вид държава, която съответства както на определен модел политическа доминация, така и на определен модел на стратегия на развитието. И двата модела изискваха – в различна форма и степен – държавата да упражнява висока степен на интервенция в икономическия процес и да претъпява социалните и политическите конфликти чрез различни форми на покровителствена политика и субсидиране.

Днес, за да позволи да се проявят всички възможности и цялата динамика на пазарната икономика, държавата трябва все повече да се оттегля от своята роля на производител на стоки и услуги. Същевременно държавата не може повече да контролира социалните и политическите противоречия, по начина, по който това ставаше в миналото, дори и чрез диктаторски режими. Днес тя трябва да създаде истински благоприятни възможности на равноправна основа за различните сектори на обществото, като по същото време трябва да преобразува демократичния политически режим от една доста формална система в една система, характеризираща се с висока степен на участие. Все по-голямото значение, което се отдава на гражданското общество в реформите, които развиващите страни трябва да предприемат, за да бъдат техните опити за развитие успешни, като основен елемент на политиката, която се насърчава от многонационалните донорни агенции, представлява още една проява на кризата на един определен модел и една определена роля на държавата, които вече не са жизнеспособни.

  1. Криза в отношенията държава – гражданско общество.

Засилват се исканията на хората да имат право на по-пряко участие в процесите на вземане на решение, особено по тези въпроси, които имат по-пряко отношение към проблемите на ежедневието, на живота и развитието на общността. Изглежда, че за времето, в което живеем е задължително да доближим демокрацията до самите хора. Оттук произтича и необходимостта общественият сектор и държавата да станат по-отзивчиви спрямо нуждите и стремежите на хората и да се отворят ефективни канали за участие в съответните решения. Децентрализацията очевидно е тясно свързана с тази необходимост.

Тези важни промени не бяха възприети правилно от политическите партии. Ето защо днес съществуват начини или форми на правене на политика, които вече не са възможни или приемливи за хората.



  1. Увеличаваща се сложност и “субективност” на нуждите на хората.

Хората все повече искат да има демократична система, а не само да упражняват правото си на глас при избора на местни и национални власти; те все повече искат да участват на различните нива, където се вземат решения, които оказват директно влияние върху самите тях, върху тяхната околна среда или върху техните условия на живот /точно това се разбира под израза “Увеличаваща се сложност и субективност но нуждите на хората” в заглавието на точката/

Необходимо е решенията и действията да са насочени и към осигуряването на по-добри обществени услуги – дори и по-добро третиране на хората, които имат нужда от обществени услуги, на по-добра инфраструктура, по-добра околна среда, т.е. по-добри условия, които да подобрят качеството и достъпа до определени стоки и благоприятни резултати от развитието, както и качеството на живот на хората.

Хората също така започнаха да ценят високо в своите стремежи възможността за участие в процесите на вземане на решения по проблемите, които оказват влияние на ежедневието им или на техните възможности за достъп до благоприятните резултати от развитието. Ето защо международните организации отделят толкова голямо внимание на идеи като “човешко развитие”, “начин на управление” и “децентрализация”, когато се занимават с процесите на реформи, които се провеждат или следва да бъдат проведени в развиващите се страни, като всички те отделят заслуженото внимание на този фактор.

НЯКОИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЗА ДЪРЖАВАТА, ИКОНОМИКАТА И ПОЛИТИКАТА

Взаимно свързаните последствия на споменатите 4 основни тенденции доведоха до ситуация, при която – особено в развиващите се страни, но не единствено в тях – съществува форма и роля на държавата, която вече не е жизненоспособна форма на развитие на икономиката, която вече не е приложима, както и форма на правене на политика и форма на управление, която вече не е нито възможна, нито ефективна.

Като основен и определящ процес спрямо всички тези тенденции се очертава необходимостта от значителна промяна във взаимоотношенията между държавата и гражданското общество. То от своя страна трябва да е базирано на трансформацията на държавата – чрез нейната модернизация и реформа – и на отваряне на обществения сектор – чрез различни форми на даване на пълномощия, като например децентрализация, планиране с участие на гражданите на местно и регионално ниво, институционализирани механизми на директна демокрация.



Ето защо въпросът за децентрализацията не е мода или външно наложен от донорски агенции, нито е необходимо изискване, наложено от външен обект /ЕС/. Децентрализацията представлява част от необходим, всестранен и всеобхватен отговор на някои основни тенденции на планетарно ниво, които оказват влияние върху икономиката, държавата и гражданското общество на всички страни в света, в различна степен и форма.

РАЗНООБРАЗИЕТО ОТ МОДЕЛИ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

Някои страни провеждат процес в тази област, тъй като това е начин да се засили демокрацията; други са започнали такъв процес в отговор на дълбока политическа криза, която обикновено е била в резултат на икономическа криза; други поради факта, че това е начин да се увеличи ефективността на държавата при осигуряване на обществени услуги; други поради факта, че това е част от необходимото приспособяване на страната към динамиката на развитие на пазара; а някои само заради факта, че този процес се счита за част от световните тенденции на модернизация.

В резултат на това, когато наблюдаваме опита на различни страни в областта на децентрализацията откриваме разнообразни модели, като всеки отделен модел е приспособен към съответната национална реалност и съответните особености и история. Очевидното заключение е, че при формулирането на политика и на модел на децентрализация е необходимо да се вземат предвид в достатъчна степен и точно съответните национални реалности, вътрешни процеси, особености и история като по този начин се осигурят политика и модел, които да се характеризират с необходимата социална, културна и политическа жизнеспособност, необходими за успешното им реализиране.

ПРОЦЕСИ, КОИТО ВЛИЯЯТ НА ДЪРЖАВАТА

Според общото разбиране, когато се извършва преструктуриране на функциите на държавната администрация /т.е. прехвърляне на задължения в областта на образованието и здравеопазването към общините/ или на държавните предприятия /т.е., приватизация на държавните и общинските предприятия/, или на персонала /т.е., създаване на граждански служби, структурна политика в областта на човешките ресурси/, ние имаме случай на процес на държавна реформа.

От друга страна, когато се извършва процес на подобряване на управлението на правителството или на обществените предприятия /като напр. нова система за събиране на данъци и такси с цел да се намали възможността за неплащане; или когато има реорганизация на обществените служби, за да се осигури по-добро обслужване на потребителите на съответните услуги/, тогава се извършва процес на модернизация на държавата.

Най-накрая, когато се извършва процес на преразпределяне на правомощията на държавата към автономни поднационални, регионални, окръжни или местни обществени звена, ние казваме, че се извършва процес на децентрализация.


МОДЕЛ НА “ЕФЕКТИВНА” ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

Децентрализацията трябва да се разглежда като част от цялостен и последователен модел на трансформиране на държавата и на гражданското общество, в диалектична динамика, която предполага и изисква – за успеха на всяка политика на реформа – да се вземе предвид неизбежната системна връзка, която съществува между всички отделни компоненти на тези различни процеси на реформа. Освен това вече бе посочено, че не съществува общовалиден и общоприложим модел на децентрализация. Всяка страна трябва да открие и формулира модел, който да отговаря на конкретните исторически и структурни условия.

Въпреки това, въз основа на досегашния опит може да се достигне до извода, че в действителност съществува “идеален тип” модел на децентрализация. В него са събрани различните измерения, с които това понятие се е обогатявало в процеса на развитие на този опит, показвайки техните предимства и недостатъци, както и неуспешни и успешни резултати.

Ето защо е важно този модел от “идеален тип” да бъде представен – това е моделът на “ефективната” децентрализация, характеризиращ се с наличието на следните елементи:



  • Прехвърляне на компетенции от национално ниво в държавата на някое поднационално, регионално или местно звено в обществения сектор – вече съществуващо и имащо право съгласно закона да приеме такива правомощия или новосъздадено съгласно закона за тази цел.

  • Поднационалното, регионално или местно децентрализирано звено се характеризира със своя юридическа самостоятелност и е независимо от други звена на обществения сектор в националната държава, независимо от функционалните отношения, които може евентуално да установи с тях при изпълнение на отговорностите и задачите, произтичащи от прехвърлените им правомощия.

  • Властите на поднационалното, регионално или местно децентрализирано звено имат мандат, който е със същия произход и легитимност, като мандата на властите на държавно ниво, т.е. те са демократично избрани по пряк или непряк начин.

  • Поднационалните, регионални или местни децентрализирани звена са задължени, съгласно закона, да администрират автономно своя бюджет и ресурси, като сами решават как той да се използва, в границите на общата рамка на приоритетите на управлението и националната политика, но без попечителство и без право друго звено на национално ниво да взема окончателно решение /независимо разбира се, от необходимите механизми на контрол върху законността на действията на съответните власти и на механизмите за финансова проверка на използването на обществените ресурси/.

  • Децентрализираните звена имат своя собственост, бюджет, персонал и административни норми на функциониране.

  • Финансовите средства на поднационалните, регионалните и местните звена произхождат или от субсидии, които им се отпускат съгласно закона за държавния бюджет и им се превеждат от централното правителство, или от законното им право да събират определени данъци или да въведат определени данъци и да ги събират, или да променят определени данъчни ставки в категории, определени от националните власти, както и да събират тези данъци.

  • Децентрализираните звена са установили официални механизми на участие на общността – пряко или чрез различни нейни организации – на нивото на вземане на решения, при проследяване на изпълнението на взетите решения и при оценка на качеството на работа на властите и на служителите в поднационалните, регионалните и местните власти.

Както се вижда по-горе “ефективната децентрализация” е свързана с характера и обхвата на правомощията, дадени на децентрализираните звена тяхната връзка с гражданското общество, както и връзката на последното с обществените звена от по-ниско ниво, на които са дадени правомощия.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ, РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ И РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ

В много страни по света децентрализацията бе проведена предимно под формата на процес на даване на правомощия и демократизиране на местното ниво, т.е. на общинската система. В други страни, особено в тези, които имат федерална организация на държавата, децентрализацията означаваше – освен даването на правомощия на общините – процес на засилване на правомощията на поднационалните федерални провинции.

В много страни обаче, с развитието на процеса на децентрализация и със създаването на нови реалности става все по-необходимо да се реши проблемът с изграждането на звена на междинно ниво, между централната държава и местното ниво /представлявано от общините/. Точно по този начин започва процесът на регионализация на страната, при различни схеми и под различни форми в различните страни.

ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ

С развитието на процеса на интеграция на пазарната икономика на определена страна в международните глобализирани пазари, сред различните региони в страната започна да се оформя определен процес на производствена /а оттук и на инвестиционна и търговска/ диференциация. Това е така, защото не само страната като цяло развива своите сравнителни преимущества като конкурент на тези чужди пазари – това правят и отделните региони. Затова последните трябва да развият конкурентноспособност, за да привлекат националните и международните търговци и инвеститори.

За децентрализацията това има следния смисъл. Разбира се, даването на правомощия на общините представлява огромна стъпка напред в демократизацията на страната и в модернизацията на нейните структури с цел по-адекватно адаптиране към предизвикателствата на днешния свят. Но с развитието на процеса на интеграция на страната в глобализирания пазар, местното или общинското звено става прекалено малко, за да може да провежда политика, насочена към развитието на собствена пазарна динамика, предназначена да задоволява не само националния пазар, но и характеризиращите се с голяма конкуренция международни пазари. Възможно е някои общини да са в състояние да направят това благодарение на своя размер и ресурси, но това е повече изключение, отколкото общ случай.

Затова става изключително необходимо да се създадат някакви междинни нива и звена, които да имат достатъчен капацитет и правомощия, за да са в състояние да провеждат процес на развитие на сравнителните преимущества на съответния район, за да участват в конкуренцията за инвестиции и търговия, както на национално, така и на международно ниво, както и да се интегрират в динамиката на международните пазари.

Това разбира се, не означава, че националната цялост на страната е застрашена от един такъв процес. Това означава, че страната трябва да запази и укрепи националната си цялост чрез различни средства и механизми, давайки импулс на последователна национална стратегия на развитие. Но за да бъде тази стратегия успешна е задължително самата страна – ако тя желае да се възползва от различната конкурентноспособност на различните райони – да разработи политика и определен вид политико-административна организация на обществения сектор, които биха способствали за развитието на тези конкретни преимущества на отделните райони. В този смисъл регионализацията и регионалното развитие стават важни понятия, в контекста на процеса на децентрализация.

В заключение може да се каже, че за да стане държавата по-отзивчива спрямо нуждите и очакванията на хората за по-добри условия на живот и на участие, както и да се постигне по-социално и по-балансирано развитие, децентрализацията заедно с регионализацията на страната са две необходими и неизбежни стъпки, които трябва да бъдат направени.



НЯКОИ ОБЩИ НАСОКИ ЗА ПОЛИТИКАТА И МОДЕЛА НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯТА В БЪЛГАРИЯ

Дефинирането на политика на децентрализация и разработването на модел на децентрализация представляват задачи, които само българите могат да изпълнят. Техническите съвети, давани от чужди консултанти, могат да са полезни за изясняване на някои аспекти, които следва да се вземат предвид при изпълнението на тези задачи; но това никога няма и никога не би трябвало да замени дълбокото осмисляне и знанията за реалната ситуация, които могат да имат само българите, вземащи решения и извършващи техническа дейност в тази област.

НЯКОИ ПРЕДПОСТАВКИ ЗА ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЕ КАК ДА ПРОДЪЛЖИ ПРОЦЕСЪТ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В БЪЛГАРИЯ

Трябва да са налице някои “основни условия”, за да се развива процесът на децентрализация в правилна посока. Тези условия се осъществяват чрез някои основни “механизми” и следва да имат като резултат някакви “продукти”.



  1. Най-напред, изключително важно е политическите лидери, хората, които определят политиката, както и властите, особено на най-високите нива, да са носители на ясно и дълбоко убеждение за действителната необходимост – в интерес на страната – да се провежда процес на политико-териториална децентрализация.

Могат да съществуват различни конкретни причини политическите участници да чувстват нужда от такъв процес – създаването на по-ефективна и отзивчива държава, задълбочаване на демокрацията, осигуряване на по-добри социални услуги на хората, подобряване на подготовката за адаптиране към изискванията на пазарната икономика и други подобни. Но най-важното е едно такова убеждение да бъде истинско устойчиво, а не да се свежда единствено до препоръките на международните агенции за предприемане на такива процеси или до обосновката, че съществува външно “условие”, с което страната трябва да се съобрази, ако е необходимо да бъде постигната друга по-висша и по-важна цел /т.е. влизането в ЕС/.

Необходимостта това условие да съществува им 3 страни:



  • Понеже един процес с такава сложност се нуждае от много ясно дефинирано, силно и ангажирано политическо ръководство;

  • Понеже това убеждение на политическото ръководство се пренася и на обществото и създава доверие в процеса, което е от решаващо значение за неговия процес;

  • Защото дава възможност на въпроса да се даде заслужено висок приоритет в националната политическа програма, изпращайки до цялата обществена административна структура посланието, че дейностите по този въпрос са с висок приоритет спрямо останалите и че от най-голямо значение са бързината и ефективността на провеждане на необходимите действия.

  1. Много е важно политическите лидери, хората, които определят политиката и специализираният в тази област технически персонал да имат ясна и обща концепция за характера – параметри, обхват, цели – на процеса на децентрализация. Съществуването на разнообразни явни и неявни концепции за децентрализацията – сред политическите лидери, сред хората, които определят политиката и сред техническия персонал – може да доведе само до объркване и до неефективност на предприетите действия.

Трябва да се вземе предвид факта, че такава яснота не е само технически проблем, а представлява преди всичко политически проблем. Затова дебатът, диалогът и колективният анализ са от най-голямо значение за създаването на динамика, която да води до формирането на национален консенсус по общата концепция и по изключителната необходимост от този процес, трансформирайки децентрализацията в държавна или национална политика, във важен елемент на провежданите в страната реформи. В идеалния случай един такъв консенсус трябва да бъде трансформиран в “национален договор”, подписан от всички политически сили в страната, подпомагащ децентрализацията като компонента на демократичните реформи, които страната трябва да проведе, независимо от правителството, което в момента е на власт. Това е важно за да се осигурят изключително необходимите непрекъснатост и последователност на политиката в продължение на целия период на изпълнение, който вероятно ще продължи много години и със сигурност ще надхвърли мандата на едно правителство. Един решаващ факт за процеса и неговите цели е рискът всяка нова администрация да въвежда промени в насоките и дори в характера и в съществените характеристики на процеса. Това може да се избегне, ако бъде изработен и ясно формулиран “национален договор” въз основа на истински консенсус относно процеса.

  1. Трябва да има в достатъчна степен яснота и консенсус сред политическите лидери и хората, които определят политиката /в правителството и в парламента/ по отношение съдържанието и характеристиките на най-подходящите политика и модел на децентрализация, според историческите и структурните характеристики на страната и на обществото, както и в зависимост от икономическия, социалния и политическия етап, през който преминава развитието на страната. Точно на това ниво трябва да се отдели специално внимание на цялостния характер на процеса на децентрализация, с яснота както за цената, така и за полезните резултати, както и за трудностите и за благоприятните елементи в хода на изпълнението.

  2. Изключително важно е въпросът за децентрализацията, както и политиката и моделът, които следва да бъдат осъществени, да бъдат широко известни на общественото мнение, на национално, регионално и местно ниво. В този смисъл общественото мнение трябва да има възможно по-ясна представа за необходимостта от един такъв процес, свързаните с него цена и полезни резултати за хората. Много е желателно да има широко участие на хората и на общността в дебатите относно процеса. Важно е да се осигурява постоянна и адекватна информация и да се провежда активна комуникационна политика по отношение на развитието и проблемите на процеса.

НЯКОИ ГЛОБАЛНИ РЕШЕНИЯ ОТНОСНО ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯТА, КОИТО СЛЕДВА ДА БЪДАТ ВЗЕТИ ОТ ПОЛИТИЧЕСКИТЕ ЛИДЕРИ И ОТ ХОРАТА, КОИТО ОПРЕДЕЛЯТ ПОЛИТИКАТА

Когато се занимаваме с процеси, които са толкова сложни и многостранни, като процесът на децентрализация, необходимо е да се вземе решение по голям брой въпроси от различен вид. Много от тези решения дори предшестват разглеждането на подобен процес и до известна степен са свързани с исторически опции, като например изграждането на конкурентноспособна пазарна икономика в контекста на създаването на демократичен режим и на съвременна държавна система.

Дори и на по-ниско ниво на опциите, съществуват и други решения, като например: до какво степен да бъдат реформирани или модернизирани държавата и държавната администрация /т.е. трябва ли да има пълно преструктуриране на държавата, включително и преразпределение на държавната власт в обществото, или трябва само да се подобрят мениджмънта, нормите и процедурите/; какъв тип връзка трябва да има между държавата и пазарната икономика /т.е., доколко регулираща трябва да бъде ролята на държавата/; какъв тип политически демократичен режим да се изгради /т.е. президентски или парламентарен/; и т.н. Както се вижда, посредством тези и други опции се стига до решението дали държавата да бъде децентрализирана или не, както и до конкретните причини за това.

Независимо от конкретната мотивация за даване на импулс на един процес, като този на децентрализация – обикновено във връзка с някаква крайна ситуация в страната, като икономическа и политическа криза или остаряване на определена форма на управление или на определена стратегия или модел на развитие – има някои важни първоначални решения, които трябва да бъдат взети.

КАКЪВ ЩЕ БЪДЕ ОБХВАТЪТ НА ПРОЦЕСА НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ? НИВАТА, КОИТО ТРЯБВА ДА БЪДАТ РАЗГРАНИЧЕНИ В МОДЕЛА.



  1. Предизвикателствата и предстоящите решения.

Прилаганият досега български модел на децентрализация основно е свързан със засилването на общинската система. /Приложени са и някои допълнителни мерки за деконцентриране на някои звена на изпълнителната власт и на държавната администрация изобщо, но те не са част от процеса на децентрализация/. Бъдещите усилия за засилване на децентрализацията в България могат да са насочени към усъвършенстване на общинската система, която се нуждае от редица промени, за да постигне на истина своите първоначални цели в областта на децентрализацията, както и за да се вземат предвид промените, произтичащи от самото развитие на процеса свързан с общините.

Основните решения, които следва да бъдат взети във връзка с децентрализацията в България, трябва да са свързани с друг, макар и свързан въпрос. Мисля,че следва да се вземе решение дали да бъде създадено или не междинно ниво между националното ниво и общинското ниво, като райони.

Въпреки, че засилването на общинската система представлява важна компонента на политиката на децентрализация, опитът р различните страни показва, че общинската система не е краят на една такава политика, особено по отношение на целите на развитието. Първоначалната мотивация за предприемането на процес на децентрализация на общинско ниво може би е била свързана с повишаване ефективността на обществения сектор в осигуряването на адекватни и ефективни услуги и политика на местно ниво.

Но с развитието на процеса става все по-ясно, че проблемът за подобряването на тези аспекти, както и на условията на живот на хората като цяло, е свързан с по-големи и по-всестранни цели на развитие. Последните като че ли са извън обхвата на възможностите на една отделна община по отношение на предприемане, провеждане и постигане на целите. Ето защо започнаха да се появяват различни инициативи свързани със създаването на сдружения между няколко общини за да се достигне необходимата “критична маса” позволяваща да са подходи към това ново предизвикателство. Такива инициативи често са последвани от опити за създаване на специални връзки и координация с националните звена на обществения сектор. Това означава, че е започнал процес на създаване на звена на междинно ниво, за да може да се изпълнят тези задачи, свързани с развитието, които надхвърлят обхвата и капацитета на отделните общини.

От друга страна съществуват и някои структурни тенденции, които са свързани с процеса на глобализация и на интеграция на националните икономики в този процес и които също са започнали да инициират политика, насочена към даване на правомощия на различните териториални звена в страната, за да се даде възможност за по-плавен обмен и интегриране в динамиката на международните пазари.

Регионалното развитие е процес, който понастоящем се развива в рамките на 3 взаимнозависими сценарии:



  1. с. 1 с. 2 с. 3

скачать файл