Финансова децентрализация в интерес на местните общности Доц д-р


с. 1
Финансова децентрализация в интерес на местните общности

Доц. д-р Стефан Иванов
Децентрализацията е процес на прехвърляне на правомощия за вземане на решения, на отговорности за предоставяне на услуги и ресурси за тяхното финансиране от по-високо към по-ниски равнища на публично управление.

Децентрализацията не е цел, а средство за постигане на целта. Тя трябва да доведе до такова разпределение на правомощия, отговорности и ресурси между публичните институции, което да осигури по-ефективно и качествено предоставяне на услуги.
Необходимостта от реформа към децентрализация се налага от съществуващата централизирана система на държавно управление, която работи неефективно и предоставя недостатъчно, некачествени и не най-необходимите на гражданите услуги. Политиката на децентрализация цели да преразпредели правомощия, отговорности и ресурси в полза на властите от по-ниските териториални равнища. Тя е обществено оправдана и приемлива, ако принуждава публичните институции да работят по-отговорно и по-ефективно, т.е. с наличните ресурси да предоставят повече, по-качествени и съобразени с потребностите на гражданите публични услуги. Децентрализацията:

  • Повишава ефективността на централната власт, освобождавайки я от непривични функции като вземането на оперативни решения за местни проблеми и й дава възможност да се съсредоточи върху правенето на политика, т.е. създаване на условия за развитие на отделни сфери, сектори или на обществото като цяло.

  • Дава възможност на местните власти да съобразят дейността си и произвежданите от тях услуги със специфичните потребности на местните общности.

  • Създава многообразието на местния избор, богатството на различията, но може да доведе и до отрицателни последици, ако не се съобрази с някои условия.

Не всичко може да се децентрализира. Прехвърлянето на отговорности на местно равнище за предоставяне на определени услуги може да доведе до неефективност и несправедливост. Такъв бе примерът с предоставянето на социалните помощи от общините. В случая една услуга, произтичаща от националната социална политика, бе

оставена да се финансира от собствени приходи на местните власти.

Политиката към децентрализация трябва да води до балансиране на управленските и финансовите правомощия. Не може на общините да се прехвърлят отговорности за предоставяне на определени услуги, а управленските решения и ресурси да остават централизирани.

Успоредно с прехвърляне на правомощия и отговорности трябва да се изграждат и механизми присъщи на децентрализираните системи като: условия за прозрачност на управлението; системи за оценка качеството на услугите; гражданско участие и контрол; независим мониторинг и други. Без тях децентрализацията е средство за прехвърляне на власт “от царя на местните феодали”.



Има няколко вида децентрализация


  • Административната децентрализация се свързва с прехвърляне на правомощия и отговорности за вземане на решения за вида, обхвата и качеството на услугите и за управление на структурите за предоставянето им;

  • Политическата децентрализация цели да предостави правомощия директно на граждани или на техни представители да вземат решения и да контролират тяхното изпълнение. Смята се, че колкото е по-голям кръгът на хората, които участват във вземането на решения и осъществяват контрол, и колкото по-близо са те до местната общност, толкова по-висока е степента на политическа децентрализация;

  • Пазарна децентрализация означава отказ на публичната власт да предоставя определени услуги и на конкурентни начала и цени от бизнеса;

  • Финансова децентрализация – тя е най-важната. Характеризира се с прехвърляне на ресурси и възможности за тяхното генериране, както и правомощия и отговорности за финансиране на публични услуги.

Правомощията по приходите визират:

  • Предоставяне на източници на собствени приходи, които постъпват изцяло в местните бюджети. Собствени приходи са тези, на които могат да определят вида и размера, да ги планират и администрират;

  • Придобиване на финансови ресурси от управление и разпореждане със собственост;

  • Възможност за организиране, събиране и използване на финансови средства от потребителите/местната общност;

  • Получаване на субсидии и други трансфери от по-високи равнища на управление, начини на определянето и разпределението им, степен на свобода за използването им; възможности за кредитиране.

Разходните правомощия се свързват с възможността за:

  • Планиране на разходите;

  • Задържане /или неизземване от висшестоящ орган/ на икономии от средства и преходен остатък;

  • Преразпределяне на средства между функции, дейности, параграфи;

  • Наличие на инвестиционни ресурси;

  • Делегиране на средства на външни изпълнители;

  • Финансов контрол за използването на средствата.

Има различни степени на прехвърляне на финансови правомощия. Най-ниската е, когато институцията получава приходите си чрез целева субсидия за строго определени цели и може да взема решения за ограничен кръг въпроси, свързани с тяхното изразходване. Общите субсидии предоставят възможност на получателя им да взема решения за какво и как да използва средствата. Наличието на собствени приходи означава предоставяне на права за определяне на техния размер, както и пълни правомощия по разходите – планиране, използване, контролиране и др.

Колкото по-голям е делът на собствените приходи, толкова общините са по-независими във финансово отношение, толкова по-голяма е възможността им да правят собствена местна политика. Предоставянето на правомощия по приходите и разходите правят местните власти отговорни за състоянието на услугите. Те не могат да се оправдават с държавата и да й прехвърлят отговорността за недобре свършена работа.

По-високият дял на собствените средства обаче води до увеличаване на междуобщинските различия. Чрез субсидиите държавата цели да разпредели финансови ресурси по равнища на териториално управление съобразно отговорностите им за предоставяне на публични услуги, както и да намали неравенствата в условията на генериране на средства и производство на услуги между общините. Прозрачните, обективно определяни и справедливо разпределяни държавни субсидии създават ясни и открити отношения с общините. Централната власт губи възможността чрез тях да провежда скрита партийна политика. Тя не може да обвини общините за нейни неизпълнени задължения.
Развитие на реформата към финансова децентрализация
Финансовите отношения между централните и местните власти силно се влошиха в периода след 1998 г. В резултат на структурния дефицит в местните финанси, породен от ограничени общински правомощия и системно недофинансиране на възложените отговорности за предоставяне на услуги, неразплатените задължения на общините ескалираха, заплашвайки да нарушат макроикономическото равновесие на страната. Общините приключиха 1998 г. със 74 млн. лв. неразплатени разходи. В края на 2000 г. те имаха над 172 млн. лв. непокрити задължения при условие, че през годината получиха 350 млн. лв. допълнителни субсидии.

Проведеният през 2001 г. форум по местно самоуправление1 с представители на всички заинтересовани страни очерта следните основни проблеми на местните финанси:



  • Променящи се и необезпечени с финансови ресурси общински разходни отговорност;

  • Неравномерно разпределение на приходите сред общините;

  • Ниско ниво на общински собствени приходи;

  • Сложен и неясен механизъм за разпределение на държавните субсидии;

  • Допълнителни субсидии за покриване на общински дефицити;

  • Разминаване между общински правомощия и отговорност.

Изводите и препоръките на форума за необходимите промени, които трябва да се осъществят от реформата към финансова децентрализация са:

  • Ясно определяне на разходните отговорности на централната власти местните власти; осигуряване на подходяща приходна база на общините;

  • Повишаване на фискалната самостоятелност на българските общини;

  • Увеличаване на възможностите на общините за финансиране на инфраструктурата;

  • Подобряване на бюджетната среда на централно и местно равнище;

  • Реформиране на системата на фискални взаимоотношения в подкрепа на изброените посоки за промени.


Подобряване на процеса


  • Фискалните взаимоотношения трябва да се разглеждат като единна система при прилагане на реформите, а не като сбор от отделни компоненти – данъци, субсидии и др.

  • Определяне на краткосрочни, средносрочни и дългосрочни цели на реформите;

  • Трайно ангажиране на заинтересованите страни с цялостна реформа;

  • Определяне на най-подходящ начин за институционализация на реформите и на процеса.

Подготовката на тези промени започна от началото на 2002 г. в изпълнение на подписаното споразумение за децентрализация между правителството на РБългария и НСОРБ. През март 2002 г. бе създадена Работна група по финансова децентрализация към Министерския съвет, която подготви Концепция за финансова децентрализация и Програма за нейното изпълнение за периода 2002 – 2005 г. Тези стратегически документи бяха приети на 13 юни 2002 г. Изпълнението им доведе до промени в основните закони, регламентиращи финансовите отношения между държавата и общините – Закон за общинските бюджети, Закон местните данъци и такси, Закон за общинската собственост и др. Приет бе и нов Закон за общинския дълг. Те доведоха до:



  • Балансиране на правомощия и отговорности. Всички общински дейности бяха разделени на две групи – делегирани от държавата и местни. Финансовото осигуряване на делегираните услуги бе задължение на държавата, на местните – на общините;

  • По-обективно и справедливо финансиране на делегираните от държавата услуги. С решение на Министерския съвет се приеха разходни стандарти, които създадоха правила за разпределение на финансовите ресурси между общините;

  • Промени в определянето и разпределението на държавните трансфери. Те станаха по-прозрачни, относително по-обективни и предвидими;

  • Повишаване на правомощията и отговорностите на местните власти. Те получиха пълни правомощия да определят размера на местните такси. Увеличаването на собствените приходи престана да е основание за намаляване на държавните субсидии. В съответствие с по-големите си правомощия общините приеха наредби, с които регламентираха провежданата местна финансова политика.

Разработена бе система за мониторинг и оценка на финансовата децентрализация. Министерският съвет ежегодно приема доклад за резултатите от провежданата реформа.

Промените в отношенията между централните и местните власти доведоха до подобряване на финансовото състояние на общините. Увеличи се размерът на собствените им приходи. Реши се проблемът с просрочените задължения на общините. Наблюдава се увеличаване на собствените приходи, както и на привлечените средства, които общините насочват за инвестиции. Важен резултат от реформата е засиленото участие на местните власти в обсъждането и решаването на финансови и други проблеми в отношенията между властите – Работната група по финансова децентрализация, междуведомствените групи за разработване на стандартите, постоянните групи за преговори между представителите на общините и Министерство на финансите, секторните министерства и други.

Въпреки видимите промени в посока постигане целите на реформата все още има много нерешени проблеми в отношенията между публичните институции. Те са регистрирани в годишните мониторингови доклади за резултатите от реформата към финансова децентрализация. Основните са:


  • През последните години се забелязва определено централизиране на услуги – социални помощи, общински болници и др., съответно на ресурси за тяхното финансиране. Това води до намаляване дела на общинските разходи в БВП и КДБ;

  • Държавните трансфери за финансиране на делегираните услуги се характеризират с липса на разходни правомощия на местните власти. Трансферите от секторните министерства са непредвидими като размер и разпределението им по общини е непрозрачно. Няма правила за определяне на общия размер на капиталовата субсидия. Има проблеми с начина на разпределение на изравнителната субсидия за местни дейности;

  • Делът на собствените приходи на общините е сравнително нисък. Това се отнася в още по-голяма степен за местните данъци. В противоречие с реформата към децентрализация е отпадането на местни данъци и компенсирането им с държавни трансфери.

Причини за неизпълнената Програма за финансова децентрализация са недостатъчната политическа воля за реформи, скритата съпротива на централните власти, отслабването на натиска, дори известно отдръпване на общините от постигането на набелязаните цели. В резултат интензивността на диалога между властите намаля. Работната група за финансова децентрализация на практика не функционира от средата на 2004 г. Междуведомствените групи за определяне на разходните стандарти за делегираните услуги се събират формално.

В края на 2005 г. се подписа ново споразумение между правителството на РБългария и НСОРБ за продължаване на реформите, в резултат на което в началото на 2006 г. се създаде работна група с представители на всички заинтересовани страни. Тя имаше за задача да разработи Стратегия за децентрализация до 2015 г. и Програма за реализацията й за периода 2006 – 2009 г.
Реформата към финансова децентрализация трябва да продължи в следните основни насоки:


  • Да се увеличи делът на предоставяните от общините публични услуги.

Това може да стане чрез прехвърляне предоставянето на публични услуги от държавата към общините. Подходящи в това отношение са професионалните училища и домовете за деца без родители в образованието, децентрализирането на някои функции за поддържане на обществения ред, пожарната и други.

Друг начин на постигане на тази цел е предоставянето на нови услуги от общините. Големи възможности в тази връзка има социалното подпомагане – дневни домове, сега предоставяните чрез програмата за временна заетост услуги “личен” и “социален” асистент и други.

Доближаването на управлението и финансирането на определени услуги до потребителите е в съответствие с принципа на субсидиарност. То създава възможност за повишаване на ефективността, както и за по-пълното съобразяване на услугите с местните условия и потребности на гражданите;


  • Увеличаване на собствените приходи на общините.

Това може да се осъществи по следните начини:

  • Увеличаване на местните правомощия.

Придобиването на данъчни правомощия от местните власти може да се определи като крайъгълен камък за продължаване на реформата към финансова децентрализация. България остана единствената в Европа страна, в която общините нямат правомощия да определят размера на местните данъци. Българските общини не могат да влияят нито върху базата, нито върху ставката на местните данъци. Искането на общините е да им бъдат предоставени правомощия да определят ставките на местните данъци в рамките на законови ограничения.

Решаването на този въпрос минава през промяна на Конституцията. Осъществяването й ще бъде доказателство за политическата подкрепа на правителството за продължаване на реформите и изпълнение на подписаното споразумение със Сдружението на общините.

Друга възможност за увеличаване на местните правомощия е предоставяне право на общините да определят видовете местни такси. Възможността на общините да определят без ограничения ставките на местните такси, базата и намаляването /освобождаването/ на размера на определени такси за групи население в неравностойно положение е най-голямото завоевание на реформата към финансова децентрализация. През изминалите две години практиката показа, че местните власти не проявяват волунтаризъм при използването на тези правомощия.

Различните потребители и специфичната структура на техните интереси в отделните общини налага необходимостта от предоставяне на различни услуги, които биха могли да бъдат заплащани с такси. Невъзможността това да стане не е непреодолим проблем на сегашното законодателство, защото общините използват т. нар. цени на услуги. Приходите от тях съществено нарастват през последните години, особено в големите общини. За съжаление използването им увеличава цената на услугите, доколкото в тях е начислен данък върху добавената стойност. Предоставянето на правомощие на местните власти да въвеждат нови местни такси ще реши напълно проблема, създавайки равнопоставеност при ползването на местните услуги.



  • Предоставяне на нови източници на приходи за общините.

Анализът на структурата на данъчните приходи в България и в европейските страни дава основания да се предложат на обсъждане следните идеи за нови местни данъци:

  • Местен данък върху стопанската дейност.

Общините в България нямат възможност да влияят върху местното икономическо развитие. Те не са и пряко финансово заинтересувани от него. Реформата в държавните трансфери отне от общините приходите от данъка върху печалбата, превърна приходите от ДДФЛ във вид държавна субсидия.

Има две възможности за облагане на стопанската активност в полза на общините. Първата е патентният данък да стане местен и общините да получат правомощия да определят и диференцират неговия размер. Втората е свързана с отпадане на патентния данък и въвеждане на местен данък върху фирмите. Последното трябва да е обвързано с още по-силно редуциране на ставките на корпоративния данък и отпадане на патентния данък от ЗДДФЛ. Това ще осигури ниша на общините да обложат местния бизнес, без да се увеличава общата данъчна тежест. Този данък трябва да се регламентира в ЗМДТ.



  • Поземлен данък

За облагане на обработваемата земя се говори от дълги години и се отлага по различни причини. Предприетите стъпки към комасация на земята, влизането ни в ЕС и даването на възможност на чужденците да купуват българска земя обаче поставят този въпрос отново на дневен ред. Към обработваемите земи трябва да се добави горският фонд, който бе върнат на собствениците му.

Поземленият данък може да има ниски ставки, които да са приемливи за всички стопани, но приходите от него ще са съществени. Например, ако данъкът за 1 дка е 1 лев, то при 50 млн. дка обработваеми площи ще се получи приход от 50 млн. лева. Този данък е сравнително лесен за администриране. Негово голямо предимство е, че приходите ще отиват предимно в малките бедни селскостопански общини.



  • Споделяне на приходите от ДДФЛ между държавата и общините.

Тъй наречената връхнина, или надграждащи проценти върху държавната ставка на данъка, е съществувала в България след освобождението от турско робство. Има такава практика в някои скандинавски страни. Този данък има най-голям потенциал за съществено нарастване на собствените приходи на общините.

Предложението за въвеждане на нов общински приход от надграждащи проценти за общините върху определяна от държавата данъчна база не трябва да води до повишаване на общата данъчна тежест. За целта държавата трябва съществено да намали скалата за облагане на доходите на физическите лица и да постави таван за повишаване на приходите от страна на местните власти.




  • Рязко увеличаване на инвестиционния капацитет и правомощията на общините да провеждат местна инвестиционна политика.

Необходимостта от решаване на тази задача е обусловена от две причини. Първата се свързва със силно изоставане на инвестиционната активност на местните власти в продължение на дълъг период от време, което доведе до разрушаване на местната инфраструктура. Втората трябва да отговори на предизвикателството, стоящо пред общините, да усвояват средства от Структурните фондове на ЕС. Проектите финансирани от тях, изискват 20 – 30 % съфинансиране, а настоящите инвестиционни възможности на общините са далеч по-ниски. Тяхното увеличаване може да се постигне по няколко начина:

  • Консолидиране на всички източници на инвестиционни ресурси за общините. Получаване на местни правомощия за планиране на субсидиите от отрасловите министерства-за пътища от МРРБ, за ремонтна училища от МОН и т.н.

  • Определяне на критерии за формиране на общия размер на целевата субсидия за капиталови разходи. Силно увеличаване на нейния размер;

  • Формиране на инвестиционен пул към МФ, който целево ще предоставя средства за съфинансиране на общински проекти;

  • Повишаване на собствените приходи на общините и на възможностите им да теглят кредити и да емитират облигации също ще съдейства за повишаване размера на общинските инвестиционни ресурси.




    • Синхронизиране на местните финансови със съответните управленски правомощия.

Особено сериозен е този проблем по отношение на заведенията, предоставящи делегирани услуги. Възможностите за неговата реализация се търсят в повишаване правомощията на местните власти за назначаване на директори на заведения за услуги, финансирани от общинските бюджети, за оптимизиране мрежата от заведения, локализирани в съответната община, както и при регулиране на отношенията между секторните министерства и съответните заведения за услуги.

Реформата към децентрализация трябва да доведе до ясно разпределяне на правомощията и отговорностите между секторните министерства и общините при предоставяне на делегираните услуги, при които има “застъпване” на техните интереси. Правомощията за определяне вида на услугите, техния обхват, достъп, минимални изисквания за качество трябва да бъдат на съответното министерство. Общините трябва да получат пълни правомощия по отношение на финансирането и управлението на съответните дейности.




  • Създаване на условия за междуобщинско коопериране.

Обединяването на усилията на органите за местно самоуправление е необходимо за постигане на два резултата. Първият е свързан със стимулиране развитието на междуобщинското коопериране с оглед по-ефективно предоставяне на услуги. Това се реализира чрез икономии от мащаба при производството на определени услуги или чрез по-точно съвпадение на ползата от определени услуги с обхвата на данъкоплатците и потребителите. Вторият резултат се свързва с усвояването на средствата от Структурните фондове на ЕС, които ще финансират предимно инвестиционни обекти с надобщинско значение. Това налага създаване на капацитет и практика за синхронизиране на интересите и съвместни действия на съседни общини по повод кандидатстване и управление на проекти, споделяне и разделение на ползите от тяхната реализация.


  • Равноправно участие на общините при определяне на финансовите и управленските параметри за функциониране на местното самоуправление.

Реализацията на този приоритет повишава обективността, справедливостта и ефективността при разпределение на ресурси, правомощия и отговорности както между властите от национално и местно равнище, така и между самите общини. Той създава условия за по-добра обвързаност на секторните политики с териториалните интереси на местната общност чрез повишаване ролята на местните власти при вземане на решения за прехвърляне на финансово неосигурени отговорности.
Освен тези приоритети реформата трябва да направи следващата стъпка – децентрализация на функции и ресурси в рамките на общината. Основание за това е фактът, че българските общини са сравнително големи. Средната община има над 400 кв. км площ, около 30 хиляди жители и 20 населени места. Това е наложило обособяването на териториални звена – кметства. Голямата територия създава условия за предоставяне на публични услуги с широк обхват и съответно наличие на по-сложна мрежа от заведения за услуги – училища, детски градини, социални домове, културни заведения и други. Кметството има регламентирани минимални правомощия и отговорност /в ЗМСМА/. То има обособен бюджет в рамките на общинския, разпорежда се с общинско имущество по решение на общинския съвет, който може да възлага на кметствата и други функции.

Практиката показва, че има общини, при които кметствата разполагат с разширени правомощия да вземат решения и да предоставят услуги. Те обаче са изключения. Масовият случай е кметствата да бъдат деконцентрирани териториални структури на общинската власт. В същото време кметът на кметство се избира пряко от населението.

Отношенията между общината и заведенията за услуги се характеризират с различна степен на прехвърлени правомощия в някои общини. В повечето от тях заведенията са административно зависими от общината – при местните услуги, или от централната власт – при делегираните услуги. Има примери на разширени правомощия за вземане на решения, за назначаване на персонал, определяне на персонал, определяне на заплати и др. Във финансово отношение практиката също е различна – от липса на всякаква информация за разполагаемите финансови ресурси през обособен бюджет с различни разходни правомощия до самостоятелен бюджет, собственост и реализация на собствени приходи, администриране на приходите от потребителски такси.

Изводът е, че се наблюдават големи междуобщински различия в равнището на финансовата децентрализация на отношенията в рамките на общината. Ниската степен на участие на гражданите при вземане на решения от местно значение, нефукциониращите обществени съвети, настоятелства и други са характерни както за общините с централизирани, така и за тези с по-децентрализирани отношения.

Всичко това обуславя необходимостта от търсене и внедряване на механизми за повишаване на ефективността е ефикасността на териториалните и функционалните структури на общината. Усъвършенстването и разпространението на тези механизми се свързва с осъществяване на промени, целящи повишаване на управленската и финансовата самостоятелност на кметствата и заведенията за услуги. Могат да се посочат три основни насоки на работа:


  1. Разпространение на системата на делегираните бюджети.

В момента 37 общини в страната са внедрили тази система в образованието. Тя предоставя права на училищата да имат собствени бюджети, да стопанисват собственост и да реализират собствени приходи от нея, да управляват финансовите си ресурси съобразно местните си интереси. Резултатите показват, че училищата започват по-ефективно да използват предоставените средства, да търсят нови източници на ресурси, да имат по-отговорно отношение към средствата на данъкоплатците.

  1. Използване на капацитета на външни доставчици при предоставянето на публични услуги.

Общините са отговорни определена публична услуга да бъде предоставена на гражданите. Те обаче могат да избират начина на нейното производство и предоставяне. Сегашната практика е всичко да се организира, произвежда и предоставя от общината. Това невинаги е ефективно. Негативите на този начин на организация са в две насоки – общината няма достатъчен стимул да съобразява доставяните от нея услуги с потребностите на гражданите и второ, не може да има ефикасен контрол при условие, че целта му е общината да контролира сама себе си.

Делегиране предоставянето на определени услуги на външни доставчици – фирми и неправителствени организации, намалява разходите за услугите, прави ги по-гъвкави и ефикасни. Общината контролира доставчиците за качеството на услугите. Прилагане на тази система се наблюдава в сферата на социалното подпомагане. Тя обаче все още е изключение поради инертността на местните власти, липсата на силни неправителствени организации, съществуването на редица нормативни пречки и др.



  1. Създаване на условия за развитие на местната демокрация и участие на гражданското общество при вземане на решения за местното развитие.

Безспорните предимства на по-големите общини за производство и предоставяне на публични услуги са недостатък за развитието на местната демокрация, гражданското участие и контрол. Причина за това е твърде опосредствената връзка между избирателите и местните представители на властта. Това налага специални усилия за засилване на зависимостта на местната власт от избирателите, данъкоплатците и потребителите на услуги. Реализацията на този приоритет допълва съдържанието на втория етап на процеса на децентрализация /в рамките на общината/, като среща местната общност с локализираните представители на местната власт.
Списание “Публична администрация”, бр. 1/2, 2006 г.


1 Фискална децентрализация, тематичен доклад, разработен от работна група за фискална децентрализация, София, ноември 2001 г.




с. 1

скачать файл